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消費對國民經(jīng)濟的重要性無需多言，“促消費”更是一個長期任務(wù)，預(yù)計未來，不同時期、不同部門還會不斷出臺更多“促消費”措施，促消費還有哪些突破口？城市國企在其中扮演何種角色？為此，卓遠設(shè)立「促消費20條與八大突破口」專欄，邀您共同探討。
南京卓遠研究中心
近日，國家發(fā)改委公布《關(guān)于恢復(fù)和擴大消費的措施》，引領(lǐng)下半年經(jīng)濟增長的重磅文件正式出臺。在開篇就提到了“繼續(xù)支持剛性和改善性住房需求，要“進一步發(fā)揮住宅專項維修資金在老舊小區(qū)改造和老舊住宅電梯更新改造中的作用，繼續(xù)支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)居民提取住房公積金用于加裝電梯等自住住房改造。”
老舊小區(qū)項目自平衡靈活度較高，彈性空間大，在實踐過程中多以項目包裝為依托，但在項目包裝過程中存在產(chǎn)權(quán)權(quán)屬難確定、政策體系不完善、原產(chǎn)權(quán)人、實施主體、政府的三方利益難以協(xié)調(diào)等難點，因此需要結(jié)合實際情況進行項目規(guī)劃設(shè)計，保證經(jīng)濟性和公益性。當(dāng)前，一些地區(qū)對老舊小區(qū)項目自平衡也進行了有益探索，如山東總結(jié)出的“4+N”項目自平衡方式，包括大片區(qū)統(tǒng)籌平衡，把一個或多個老舊小區(qū)與相鄰的舊城區(qū)、棚戶區(qū)、舊廠區(qū)、城中村、危舊房改造和既有建筑功能轉(zhuǎn)換等項目捆綁統(tǒng)籌，生成老舊片區(qū)改造項目，做到項目內(nèi)部統(tǒng)籌搭配，實現(xiàn)自我平衡；跨片區(qū)組合平衡，將擬改造的老舊小區(qū)與其不相鄰的城市建設(shè)或改造項目組合，以項目收益彌補老舊小區(qū)改造支出，實現(xiàn)資金平衡；小區(qū)內(nèi)自求平衡，在有條件的老舊小區(qū)內(nèi)新建、改擴建用于公共服務(wù)的經(jīng)營性設(shè)施，以未來產(chǎn)生的收益平衡老舊小區(qū)改造支出。隨著老舊小區(qū)改造任務(wù)的進一步系統(tǒng)化、復(fù)雜化、多元化，實現(xiàn)項目自平衡是推動老舊小區(qū)高質(zhì)量改造的關(guān)鍵，實施主體要圍繞“從政府包辦到市場深度參與”，進一步探索提高舊改類項目收益，調(diào)動各權(quán)益主體積極性。
一
｜老舊小區(qū)改造概念辨析
城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是指城市或縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓）。目前，各地老舊小區(qū)的改造重點為2000年底前建成的老舊小區(qū)，改造內(nèi)容主要包括三類，一是基礎(chǔ)類改造，包括拆違拆臨、安防、環(huán)衛(wèi)、消防、道路、照明、水電氣暖、光纖、建筑物修繕、管線規(guī)整等，旨在解決基礎(chǔ)設(shè)施老化等問題；二是完善類改造，包括加裝電梯、停車場、物業(yè)用房、無障礙設(shè)施等，旨在完善配套設(shè)施、提升小區(qū)整體環(huán)境；三是提升類改造，包括完善社區(qū)養(yǎng)老、托幼、家政、衛(wèi)生防疫、助餐等，旨在提升社區(qū)公共服務(wù)水平。除基礎(chǔ)類項目實施統(tǒng)一改造外，提升和完善類可由居民菜單式選擇改造內(nèi)容。
目前，部分地區(qū)在老舊小區(qū)的認定標(biāo)準與改造內(nèi)容上的界定還沒有形成共識，所以在實踐過程中對于相關(guān)邊界的認定存在一定問題，本文以城市更新先行城市深圳為例對老舊小區(qū)改造與棚改邊界上加以區(qū)分，其在政策上對于二者在適用對象、實施模式、資金來源、改造目標(biāo)上有著較為清晰的界定，具體內(nèi)容如下所示：
1《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》
2《深圳市人民政府關(guān)于加強棚戶區(qū)改造工作的實施意見》
3《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》
4《深圳市人民政府關(guān)于加強棚戶區(qū)改造工作的實施意見》
二
｜行業(yè)現(xiàn)狀分析
（1）老舊小區(qū)改造市場空間潛力巨大，各地進展有所差距。
據(jù)住建部公布的數(shù)據(jù)，2000年以前建成的重點改造對象小區(qū)有21.9萬個，建筑面積達31.1億平方米，2019-2021年，全國累計新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)11.4萬個，涉及居民上億人、超4200萬戶、建住面積約40億平方米。國務(wù)院參事仇保興估算我國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)綜合改造的投資總額可高達4萬億元。當(dāng)前，各地老舊小區(qū)改造在進度有所差距，先行地區(qū)政策體系已經(jīng)較為完備，從立法到改造標(biāo)準以及后期評價都有一定的相關(guān)政策，甚至有部分地區(qū)已經(jīng)出臺細化的專項規(guī)劃進行分類引導(dǎo)，但進展比較慢的城市則剛剛出臺相關(guān)推進實施意見。如深圳早于2009年就頒布《深圳市城市更新辦法》開始探索老舊小區(qū)改造，并于2020年頒布全國首部城市更新立法《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》進行立法上的保障。住建部公布的21個試點城市中有16個城市出臺了一項或更多的綱領(lǐng)性文件，各地都有不同的側(cè)重點，例如，北京強調(diào)減量雙控發(fā)展要求，實行“留改拆”并舉、以保留利用提升為主；長三角地區(qū)的南京、蘇州、銅陵等地都啟動了如居住類、古城等多個類型的試點項目；沈陽、蘇州、唐山、銅陵等傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)都嘗試探索老舊小區(qū)改造與低效工業(yè)區(qū)相結(jié)合的更新路徑等。
（2）禁止大拆大建下老舊小區(qū)回報機制走向多元化
住建部在《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》提出“原則上拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%，拆建比不宜大于2”等要求，限制各地在城市更新過程中大拆大建、過度房地產(chǎn)化的更新方式，那么老舊小區(qū)改造就需要建立多元化的回報機制來實現(xiàn)城市存量資產(chǎn)盤活，吸引社會資本參與，實現(xiàn)原產(chǎn)權(quán)人、實施單位、政府的三方利益的再平衡，如參與有收益項目，根據(jù)社區(qū)居民的意愿和需求配置經(jīng)營養(yǎng)老、托育、家政、衛(wèi)生、助餐等多元業(yè)務(wù)場景；盤活存量資源，通過經(jīng)營空間和新增設(shè)施的有償使用、物業(yè)費、廣告收入等方式創(chuàng)造現(xiàn)金流；“肥瘦搭配”，以片區(qū)內(nèi)舊城區(qū)、棚戶區(qū)、舊廠房、城中村等改造項目搭配或不相鄰的城市建設(shè)項目與老舊小區(qū)改造項目搭配進行補償?shù)取壹暗胤揭渤雠_了一系列激勵政策，在一定程度上對老舊小區(qū)改造項目盈利來源進行補充，比如杭州推行“拆改結(jié)合”+“適當(dāng)調(diào)整容積率”，在符合城市總規(guī)和相關(guān)規(guī)范的前提下允許改造區(qū)塊適當(dāng)調(diào)整容積率、建筑控制高度、日照間距和綠地率及公建配比、“拆改結(jié)合”增加的住宅面積可以出售等技術(shù)標(biāo)準。
（3）涉及多方利益主體，利益分配或存阻礙
老舊小區(qū)改造工作涉及面廣，有不同參與方，其利益訴求不盡相同，在老舊小區(qū)改造方案的制定中，需要平衡各方利益，這也是長期存在的矛盾。如房齡超過20年的住宅，往往都是單位的“房改房”，此種類型的住宅很多都存在產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰的問題，在改造過程中產(chǎn)權(quán)單位、業(yè)主、物業(yè)公司、水電氣暖專業(yè)經(jīng)營單位各方對改造責(zé)任認識不一，相關(guān)各方不明確或者不情愿為小區(qū)的設(shè)施維護承擔(dān)責(zé)任，提供維修資金。另外，該類小區(qū)多缺失物業(yè)管理，居民缺乏繳費習(xí)慣，居民住戶多為低收入群體，使得物業(yè)管理費用回收難，利潤低，難以覆蓋舊改投資成本，造成實施主體的利潤回報、業(yè)主的個人利益、政府的改造需求等矛盾交錯。針對利益分配的各種阻礙，有關(guān)部門也在加大統(tǒng)籌力度，保證分配符合改造各參與方的利益需求，如推行業(yè)主委員會、完善住戶協(xié)商補償機制、彈性政策的適度扶持、建立“共謀共建共管共評共享”機制等方式進行緩解。
4、四大模式是當(dāng)前主流方式，國有企業(yè)為主要參與者
老舊小區(qū)參與企業(yè)有房企、物業(yè)、城投、智慧家居、專業(yè)經(jīng)營企業(yè)等，其中多數(shù)是政府背景的城市國企。在實踐過程中大部分地區(qū)往往授權(quán)當(dāng)?shù)爻鞘袊筮M進行老舊小區(qū)改造相關(guān)業(yè)務(wù)統(tǒng)籌，其他類型企業(yè)進入當(dāng)?shù)厥袌鲂枰獙で笈c地方城市國企進行深入合作。在禁止大拆大建背景下，房企、物業(yè)、建筑企業(yè)等傳統(tǒng)房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)多從物業(yè)入手，在建筑施工基礎(chǔ)上配以物業(yè)管理，以此作為老舊小區(qū)業(yè)務(wù)盈利點，但基礎(chǔ)物業(yè)收入往往難以覆蓋巨大投資成本，難以持續(xù)經(jīng)營。相較于傳統(tǒng)房地產(chǎn)改造，老舊小區(qū)改造出現(xiàn)了一些新玩家，帶來了創(chuàng)新的商業(yè)模式，如新型社區(qū)管理、閑置租賃、智慧管理系統(tǒng)、智能家電等。從現(xiàn)行經(jīng)驗來看，當(dāng)前老舊小區(qū)改造主要有宋都服務(wù)為例的“物業(yè)+N”的物業(yè)主導(dǎo)模式，愿景集團為例的置換低效閑置空間經(jīng)營權(quán)的“勁松模式”以及其空房租賃置換的“統(tǒng)籌租賃模式”，蘇州尹山湖集團為例地引入專業(yè)運營機構(gòu)的“城投+專營企業(yè)”四大類創(chuàng)新模式，各類模式可綜合使用。
二
｜行業(yè)現(xiàn)狀分析
老舊小區(qū)改造被業(yè)內(nèi)視為新的萬億藍海，在一系列扶持政策推動下，參與企業(yè)有望通過盤活老舊小區(qū)找到新的盈利模式。當(dāng)前市場中老舊改造主體多在“小區(qū)改造基礎(chǔ)上，進行專業(yè)物業(yè)管理，充分利用低效閑置資源，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、助餐、保潔等服務(wù)來實現(xiàn)項目營收增長，也出現(xiàn)了租賃置換、引入專營機構(gòu)合作、片區(qū)組合開發(fā)等創(chuàng)新方式進一步創(chuàng)造盈利增長點，本文通過對現(xiàn)有模式的梳理總結(jié)了四大主流模式，以供參考。具體內(nèi)容如下：
