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2023年6月，中辦國辦聯(lián)合印發(fā)的《國有企業(yè)改革深化提升行動(dòng)方案（2023—2025年）》中，明確了新國改的重點(diǎn)任務(wù)集中于優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局，加快建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；完善國有企業(yè)科技創(chuàng)新機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)高水平自立自強(qiáng)；強(qiáng)化國有企業(yè)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域保障，支撐國家戰(zhàn)略安全；以市場化方式推進(jìn)整合重組，提升國有資本配置效率；推動(dòng)中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理與市場化經(jīng)營機(jī)制長效化；健全以管資本為主的國資監(jiān)管體制；營造更加市場化法治化國際化的公平競爭環(huán)境；全面加強(qiáng)國有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)八個(gè)方向。其中，中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理與市場化經(jīng)營機(jī)制長效化是當(dāng)前階段新國資從內(nèi)部治理方向提升核心競爭力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，我們特別推出《新國改三年行動(dòng)觀察》，分為上下兩篇，上篇針對(duì)薪酬績效及中長期激勵(lì)兩方面，以期為城市國企提供更多的實(shí)踐參考。
第一篇：城市國企薪酬績效管理的改革之路
第二篇：薪酬管理公平性對(duì)國有企業(yè)員工工作績效的影響研究
第三篇：企業(yè)經(jīng)營績效考核設(shè)計(jì)思路及具體案例
第四篇：城市國企中長期激勵(lì)改革觀察
第五篇：城市國企跟投機(jī)制與案例研究
作者：研究中心 徐佳麗
中長期激勵(lì)是將職工利益與企業(yè)利益相統(tǒng)一、職工目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)相統(tǒng)一的重要途徑，是提升企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力的有效方法。在國企委托代理關(guān)系的客觀存在、市場競爭的必然要求、發(fā)達(dá)國家企業(yè)中長期激勵(lì)的寶貴經(jīng)驗(yàn)等因素的影響下，國家相關(guān)政策已釋放了積極推動(dòng)城市國企激勵(lì)機(jī)制改革的強(qiáng)烈信號(hào)，但對(duì)于中長期激勵(lì)的實(shí)施，還要求企業(yè)要有嚴(yán)格的約束機(jī)制和激勵(lì)依據(jù)，如崗位設(shè)置、流程建設(shè)、考核體系等，以確保企業(yè)自身對(duì)于中長期激勵(lì)政策能接得住、行得穩(wěn)，因此，城市國企中長期激勵(lì)尚處于改革探索階段。為厘清當(dāng)前改革與實(shí)踐的重難點(diǎn)，本文將立足政策背景，著重分析城市國企中長期激勵(lì)實(shí)踐探索的現(xiàn)狀與特點(diǎn)，并以問題為導(dǎo)向，提出相關(guān)建議。
一、國企中長期激勵(lì)改革成果
近年來國資國企持續(xù)強(qiáng)化正向激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)國資委數(shù)據(jù)顯示，2022年中長期激勵(lì)政策覆蓋范圍和激勵(lì)人數(shù)再創(chuàng)新高，已開展中長期激勵(lì)的中央企業(yè)子企業(yè)為5750戶，占具備條件子企業(yè)的比例約94.8%（2021年為85.9%）。許多中央及地方國企還結(jié)合實(shí)際探索開展了骨干員工跟投等措施。2022年年初，國務(wù)院國資委黨委委員、副主任翁杰明強(qiáng)調(diào)，未來要用好用足國企改革三年行動(dòng)方案中國有控股上市公司股權(quán)激勵(lì)、國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)、超額利潤分享等中長期激勵(lì)政策，擴(kuò)大政策覆蓋面和應(yīng)用深度，中長期激勵(lì)將迎來深層次突破。
圖1 國企中長期激勵(lì)頂層設(shè)計(jì)與底層實(shí)操流程設(shè)計(jì)
（一）“政策包”持續(xù)擴(kuò)圍升級(jí)，轉(zhuǎn)向操作指引、專項(xiàng)規(guī)劃
早在2019年11月11日，國資委印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好中央企業(yè)控股上市公司股權(quán)激勵(lì)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》為央企股權(quán)激勵(lì)打開了政策空間。目前，中長期激勵(lì)已經(jīng)形成了三大主要政策體系，即133號(hào)文、4號(hào)文和102號(hào)文，并在后續(xù)不斷出臺(tái)的配套或延伸政策文件，如《中央企業(yè)混合所有制操作指引》（國資產(chǎn)權(quán)〔2019〕653號(hào)）、《中央企業(yè)控股上市公司實(shí)施股權(quán)激勵(lì)工作指引》（國資〔2020〕178號(hào)），針對(duì)超額利潤的專項(xiàng)規(guī)劃《“雙百企業(yè)”和“科改示范企業(yè)”超額利潤分享機(jī)制的操作指引》等。另外，在一些綜合性的政策文件中也圍繞中長期激勵(lì)機(jī)制明確了靈活開展多種中長期激勵(lì)的基本導(dǎo)向，如《百戶科技型企業(yè)深化市場化改革提升自主創(chuàng)新能力專項(xiàng)行動(dòng)方案》（國企改辦發(fā)〔2019〕2號(hào)）等。
隨著國資改革的深入，不斷擴(kuò)圍升級(jí)的“政策包”為國企中長期激勵(lì)提供了正向?qū)颍?strong style="margin: 0px; padding: 0px; outline: 0px; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;">并從“鼓勵(lì)”、“試點(diǎn)”逐漸轉(zhuǎn)向規(guī)范流程，專項(xiàng)規(guī)劃、操作指引等更務(wù)實(shí)，更具有落地性的指導(dǎo)。這有利于推動(dòng)國企強(qiáng)化正向激勵(lì)、健全市場化經(jīng)營機(jī)制，引導(dǎo)國企通過做大“蛋糕”、創(chuàng)造增量價(jià)值，完善內(nèi)部分配、實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)，將激勵(lì)資源向企業(yè)關(guān)鍵崗位、核心人才，特別是科技研發(fā)人員傾斜，充分調(diào)動(dòng)其積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，進(jìn)一步提升國企活力和效率，更好實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
（二）“工具箱”逐漸豐富，超額利潤、項(xiàng)目跟投大有可為
當(dāng)前中長期激勵(lì)的方式越來越靈活多樣，包括現(xiàn)金類的崗位分紅激勵(lì)、項(xiàng)目分紅激勵(lì)、超額利潤分享、增量獎(jiǎng)勵(lì)、虛擬股權(quán)、科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)等，需要以現(xiàn)金形式支付，可以推動(dòng)企業(yè)業(yè)績?cè)鲩L和戰(zhàn)略目標(biāo)落地，對(duì)企業(yè)工資總額預(yù)算和薪酬結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，使用靈活、不影響公司股本結(jié)構(gòu)。也包括權(quán)益類的員工持股、股票期權(quán)、股票增值權(quán)、限制性股票、股權(quán)出售、股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)、股權(quán)期權(quán)、科技成果轉(zhuǎn)化股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)、項(xiàng)目跟投等，屬于強(qiáng)激勵(lì)、硬約束，影響企業(yè)股本結(jié)構(gòu)和公司治理結(jié)構(gòu)，有效遏制企業(yè)短期行為。
員工持股是開展“試點(diǎn)”最早的激勵(lì)方式，也是適用范圍最廣，目前國企選擇較多的方式。2022開年以來已經(jīng)有40家上市國企實(shí)施員工持股計(jì)劃，推行激勵(lì)計(jì)劃的企業(yè)以高新科技行業(yè)為主，持股資金來源以員工自籌為主，員工股權(quán)主要以委托第三方管理為主，如員工持股平臺(tái)、資管計(jì)劃等。
2021年新發(fā)布的《“雙百企業(yè)”和“科改示范企業(yè)”超額利潤分享機(jī)制操作指引》對(duì)于豐富國企中長期激勵(lì)工具箱起到了積極的作用。以其適用范圍廣、增量共享強(qiáng)、激勵(lì)約束結(jié)合好等特點(diǎn)，未來成為眾多國企實(shí)施中長期激勵(lì)機(jī)制的重要選項(xiàng)之一。
雖然目前針對(duì)跟投機(jī)制專項(xiàng)政策仍未正式發(fā)布，但結(jié)合有關(guān)政策中提到的跟投機(jī)制征求意見的基本導(dǎo)向，如《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕53號(hào)）首次提出跟投機(jī)制，“支持具備條件的國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)開展混合所有制改革試點(diǎn)，探索國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)核心團(tuán)隊(duì)跟投”。另外，正在進(jìn)行的有關(guān)跟投機(jī)制的專項(xiàng)政策征求意見稿中，對(duì)于實(shí)施跟投機(jī)制的企業(yè)也提出了一些導(dǎo)向要求，主要指向科技型的企業(yè)為主。從部分標(biāo)桿國企正在實(shí)施的跟投機(jī)制來看，項(xiàng)目跟投機(jī)制大有可為。
而合伙制與虛擬股權(quán)在眾多的綜合性文件中所有提及，但到目前為止，也僅僅是提出探索實(shí)施虛擬股權(quán)，具體的政策導(dǎo)向或要求尚不明確。在實(shí)踐中鑒于二者的靈活性和復(fù)雜度，對(duì)于防止國有資產(chǎn)流失、專項(xiàng)操作性政策制定等都提出了較大的挑戰(zhàn)，可作為一種探索性激勵(lì)方式，以小規(guī)模、小范圍進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)探索和積累為主，期間也需要配套更多有關(guān)規(guī)范管理的政策或要求。
（三）實(shí)施流程日益規(guī)范，可操作性加強(qiáng)
隨著各類操作指引的落地，國企中長期激勵(lì)的可操作性加強(qiáng)、審批流程變簡單，更具有落地性。此前國企改革的“1+N”政策體系中的包括股權(quán)激勵(lì)在內(nèi)的政策大多為框架性、原則性規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)操難度大。在不斷開展企業(yè)試點(diǎn)實(shí)踐總結(jié)過程中，國企積累了大量的經(jīng)驗(yàn)和方法，但難以簡單復(fù)刻。落地的各類操作指引明確了可操作的方法，在政策框架內(nèi)給予闡釋和細(xì)化，立足于微觀操作層面的工作指導(dǎo)，降低了企業(yè)在開展該項(xiàng)工作的技術(shù)難度，國企可在清晰的政策邊界內(nèi)實(shí)施中長期激勵(lì)。
（四）關(guān)鍵環(huán)節(jié)不斷創(chuàng)新，激勵(lì)對(duì)象突破“上”、“下”的限制
相較于2019年以前的政策，當(dāng)前的政策在實(shí)施范圍、激勵(lì)對(duì)象、激勵(lì)比例、額度分配、退出機(jī)制等方面均有所突破，并不斷創(chuàng)新。比如《“雙百企業(yè)”和“科改示范企業(yè)”超額利潤分享機(jī)制操作指引》包含了“雙百行動(dòng)”“科改示范行動(dòng)”中的絕大多數(shù)商業(yè)一類企業(yè)，不再設(shè)定上市公司、混合所有制企業(yè)、科技型企業(yè)等限制條件，使最迫切需要中長期激勵(lì)的面向完全市場競爭企業(yè)得到了有效激勵(lì)工具。
其中，較為突出的是激勵(lì)對(duì)象突破“上”、“下”的限制，對(duì)比之前《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)暫行辦法》（財(cái)資〔2016〕4號(hào)）關(guān)于“激勵(lì)對(duì)象為與本企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同”的規(guī)定，以及《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》（國資發(fā)改革〔2016〕133號(hào)）要求持股人員“與本公司簽訂勞動(dòng)合同”的規(guī)定，《中央企業(yè)控股上市公司實(shí)施股權(quán)激勵(lì)工作指引》（國資考分〔2020〕178號(hào)），進(jìn)一步突破“上持下”，不再限定激勵(lì)對(duì)象必須與公司簽訂勞動(dòng)合同，而是將對(duì)上市公司經(jīng)營業(yè)績和持續(xù)發(fā)展有直接影響的人員納入激勵(lì)范圍，打破“上持下”的禁區(qū)，承認(rèn)控股子公司任職（聘用關(guān)系）和屬于控股子公司人員（勞動(dòng)關(guān)系）參與股權(quán)激勵(lì)的資格。
二、國企中長期激勵(lì)問題剖析
在實(shí)踐過程中，國企在實(shí)施長期激勵(lì)仍然存在一定的問題有待深層次的突破。
（一）地方國企激勵(lì)強(qiáng)度不足，總體改革成效緩慢
近年來國有上市公司實(shí)施股權(quán)激勵(lì)的數(shù)量呈現(xiàn)出遞增的趨勢(shì)，尤其是2021年，共有95家國有上市公司公告了股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃方案，央企控股上市公司仍是實(shí)施股權(quán)激勵(lì)的主力軍，占有40家，但各省市上市國企合計(jì)占55家，地方國企激勵(lì)強(qiáng)度明顯不足。在中央試點(diǎn)企業(yè)取得一定成效后，作為地方經(jīng)濟(jì)砥柱的地方國企需要加快員工激勵(lì)的實(shí)施，激活企業(yè)活力。
另外，針對(duì)國企股權(quán)激勵(lì)、員工持股的政策實(shí)施一直在推進(jìn)，但進(jìn)展相對(duì)較慢。當(dāng)前中長期激勵(lì)存在一些股權(quán)激勵(lì)、員工持股計(jì)劃存在持股比例低、定價(jià)不合理、小股東缺少話語權(quán)等情況；股權(quán)激勵(lì)和分紅激勵(lì)是否可以并用、股權(quán)激勵(lì)和項(xiàng)目跟投是否可以并用等疑惑，影響員工的參與積極性，降低了國企改革成效，如何解決這些問題，在改革實(shí)踐過程中還有待深入探索。
（二）股權(quán)激勵(lì)方案設(shè)計(jì)與實(shí)施受限明顯
在運(yùn)用權(quán)益類激勵(lì)方式中，國企在設(shè)計(jì)與實(shí)施股權(quán)激勵(lì)方案之前，需要首先明確股票來源。現(xiàn)階段國企主要是實(shí)施無償量化國有股權(quán)、回購股權(quán)、定量增發(fā)的方式。在對(duì)股權(quán)激勵(lì)的方案設(shè)計(jì)過程中，需要考慮股票收益的上限，而實(shí)際設(shè)計(jì)實(shí)施時(shí)，會(huì)面臨實(shí)施條件過于寬泛的問題。一旦企業(yè)經(jīng)營者制定較為容易滿足的股票收益達(dá)標(biāo)條件，會(huì)影響企業(yè)發(fā)展的主動(dòng)性，而制定過度激勵(lì)的實(shí)施方案，也會(huì)對(duì)企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。一般而言，股權(quán)激勵(lì)的股票數(shù)量越多，未來被激勵(lì)者的收益也將越大，因此過度激勵(lì)的方案雖然能在短期內(nèi)提升國企的經(jīng)濟(jì)效益，但是從長遠(yuǎn)的角度來看，會(huì)損害股東的利益，而且造成大量國有資產(chǎn)流失。
（三）激勵(lì)與約束不統(tǒng)一
國企實(shí)施兩權(quán)分離的制度，使得股權(quán)激勵(lì)方案在設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中會(huì)引發(fā)一定的道德風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營管理者很可能為了滿足自身利益而指導(dǎo)操縱股價(jià)的行為，同時(shí)對(duì)財(cái)務(wù)信息造假。同時(shí)，由于股權(quán)激勵(lì)的激勵(lì)水平欠缺相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考量，容易導(dǎo)致激勵(lì)不足和過度激勵(lì)的情況。當(dāng)前，國企實(shí)行的績效考核體系多是采用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則或者市場業(yè)績作為重要的考核指標(biāo)，但是這兩種考核指標(biāo)都存在一定的問題和弊端。
在對(duì)員工進(jìn)行激勵(lì)的同時(shí)，企業(yè)應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展目標(biāo)設(shè)置合理的業(yè)績考核指標(biāo)。只有激勵(lì)對(duì)象完成該年度考核指標(biāo)時(shí)，才可進(jìn)行相關(guān)激勵(lì)的發(fā)放。另外，中長期激勵(lì)的發(fā)放水平是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程，后期如企業(yè)業(yè)績考核指標(biāo)有所提升，中長期激勵(lì)水平也可相應(yīng)進(jìn)行提高。如果使用單一的績效考核標(biāo)準(zhǔn)則可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)管理者制定非常容易實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，或者操作業(yè)績水平數(shù)據(jù)，這不利于企業(yè)的經(jīng)營管理和戰(zhàn)略發(fā)展，由此可看出，如何制定科學(xué)合理的績效考核體系是國企實(shí)施股權(quán)激勵(lì)制度面臨的關(guān)鍵性問題。
（四）缺乏三項(xiàng)制度改革的強(qiáng)有力支撐
部分國企在實(shí)施中長期激勵(lì)時(shí)較為短視，僅看重工資總額基數(shù)以外單列或股權(quán)價(jià)值增值等顯性收益，但在內(nèi)部管理基礎(chǔ)不牢的情況下，激勵(lì)就會(huì)走樣。
一方面，部分國企停留在收入公平的思想觀念上，分紅激勵(lì)很容易演變成更高水平的大鍋飯。激勵(lì)成效與激勵(lì)總量之間并非成正比關(guān)系，收益需要與產(chǎn)出掛鉤，若二者之間脫節(jié)，收益的激勵(lì)性就會(huì)被弱化。部分國企實(shí)施分紅激勵(lì)的過程中，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)甘做“老好人”，不注重對(duì)于個(gè)人的激勵(lì)比例而是均等化，更注重把分紅激勵(lì)的總盤子做大。但這種做法一方面容易使員工懈怠或產(chǎn)生不滿，另一方面也不利于企業(yè)的發(fā)展，反而可能影響到了激勵(lì)總量。
另一方面，缺乏有效的晉升和降級(jí)、退出機(jī)制，中長期激勵(lì)成為了企業(yè)歷史遺留問題。在科技型企業(yè)股權(quán)激勵(lì)和混改員工持股政策實(shí)施的過程中，都強(qiáng)調(diào)“股隨崗變、人走股退”，這需要企業(yè)內(nèi)部管理的強(qiáng)有力支撐。在很多國企中，由于三項(xiàng)制度改革不到位，實(shí)現(xiàn)這一目的缺乏有效抓手，很容易在實(shí)施股權(quán)激勵(lì)數(shù)年后出現(xiàn)部分持股員工并不對(duì)企業(yè)發(fā)展有顯著貢獻(xiàn)的現(xiàn)象。因此，在實(shí)施中長期激勵(lì)之前，必須要問三個(gè)問題：首先，崗位是否明晰；其次，人崗是否匹配，有沒有動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；第三，不合格員工能不能退出。在國企中，員工不能退、職級(jí)不能下、薪酬不能少時(shí)，所有的激勵(lì)措施都會(huì)失效，包括中長期激勵(lì)。
三、小結(jié)
總體來看，國企實(shí)施中長期激勵(lì)是激發(fā)企業(yè)管理者積極性、提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的重要途徑。在相關(guān)的政策環(huán)境不斷完善的背景下，國企實(shí)施中長期激勵(lì)的數(shù)量呈現(xiàn)快速遞增的狀態(tài)，針對(duì)國企中長期激勵(lì)實(shí)施過程中的諸多問題，應(yīng)采取有針對(duì)性的解決方案，加大市場監(jiān)管力度，提高資本市場的有效性和規(guī)范性，結(jié)合企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營管理狀況和實(shí)際需求，制訂合理的中長期激勵(lì)方案，設(shè)置合理的激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，全面提升國企中長期激勵(lì)實(shí)施成效。