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南京卓遠資產(chǎn)管理有限公司總經(jīng)理
深圳市華傲數(shù)據(jù)科技有限公司首席執(zhí)行官
一、城市高質(zhì)量發(fā)展要求對數(shù)據(jù)要素進行有效配置
隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國已進入了工業(yè)化的中后期及城鎮(zhèn)化以人為本的新時期，新時代經(jīng)濟呈現(xiàn)由高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展的特征。
黨的二十大報告提出：“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務”，并對“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展”作出戰(zhàn)略部署。城市是經(jīng)濟發(fā)展的主題，也是高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。
高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵包括：高質(zhì)量的供給、高質(zhì)量的需求、高質(zhì)量的配置、高質(zhì)量的投入產(chǎn)出、高質(zhì)量的收入分配和高質(zhì)量的經(jīng)濟循環(huán)。而要素的高質(zhì)量配置，提高要素配置效率，是進一步激發(fā)全社會創(chuàng)造力和市場活力，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革的關鍵。
如何開展高質(zhì)量的配置？在中共中央國務院《關于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中，提出了要素配置的四大原則：
一是市場決定，有序流動。
二是健全制度，創(chuàng)新監(jiān)管。
三是問題導向，分類施策。
四是穩(wěn)中求進。
其中對問題導向、分類施策具體表述為：針對市場決定要素配置范圍有限、要素流動存在體制機制障礙等問題，要根據(jù)不同要素屬性、市場化程度差異和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，進行分類完善。
對于城市而言，地方政府如何對其可控要素開展以問題為導向的分類施策就成為城市能否實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。經(jīng)典理論認為，政府的職能是綜合了政治職能、社會職能和經(jīng)濟職能。要高質(zhì)量的實現(xiàn)綜合職能，充分發(fā)揮市場在要素配置中的決定作用是應有之意，但由于市場天然具有在某些領域失靈和有限理性的屬性，政府就具有了在一定階段內(nèi)改善、引導相關要素配置的職責，通過有效市場和有為政府，最終實現(xiàn)要素的有效配置。
《意見》也進一步明確了五大生產(chǎn)要素，包括土地、勞動力、資本、技術和數(shù)據(jù)，其中數(shù)據(jù)的定位從“十三五”的“基礎性戰(zhàn)略資源”提升到了《意見》中的“第五種生產(chǎn)要素”。
同時，我們認為數(shù)據(jù)是地方政府的可控要素，是需要加快培育和引導的，是需要以城市高質(zhì)量發(fā)展為導向，分類施策的。能不能對數(shù)據(jù)要素進行有效配置，決定了能不能提升政府的治理能力，能不能做好政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，能不能享受數(shù)字紅利，能不能由數(shù)據(jù)來賦能社會。
二、數(shù)據(jù)要素配置中的相關問題
在不同的社會發(fā)展階段，對生產(chǎn)要素的理解和需求都是不同的，農(nóng)業(yè)社會消耗的是土地資源，工業(yè)社會消耗的是石油和電力，馬上到來的數(shù)字化社會消耗的就是數(shù)據(jù)資源。因此，數(shù)據(jù)這一要素應該放到“數(shù)字化”這一宏觀背景和生產(chǎn)關系中來看。
數(shù)字化是以大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、5G等為核心技術，然后再以這些技術賦能社會、經(jīng)濟、政府的過程，從應用角度來說就是“一景領三算”，即應用場景（或業(yè)務場景）和算力（計算能力）、算法、算料（用于計算的生產(chǎn)資料，即數(shù)據(jù)）。
“三算”必須為“一景”服務，用應用場景來引領算力算法和算料。數(shù)字化技術發(fā)展至今，算力和算法已經(jīng)不再是非常稀缺的資源，“一算一景（算料和業(yè)務場景）”才是關鍵，兩者也是內(nèi)在關聯(lián)的，相應的業(yè)務場景需要相應的數(shù)據(jù)，而相關領域的數(shù)據(jù)也催生出了新型的應用場景和解決方案，進一步講，如何有效配置數(shù)據(jù)，就決定了數(shù)字化能否通過應用場景為政府、經(jīng)濟、社會服務和賦能。
目前，國家層面已出臺了《網(wǎng)絡安全法》、《數(shù)據(jù)安全法》、《個人信息保護法》等數(shù)據(jù)類立法，各地也紛紛出臺了相關規(guī)范，如《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》、《上海市數(shù)據(jù)條例》、《重慶市數(shù)據(jù)條例》、《浙江省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》、《廣東省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》、《山東省大數(shù)據(jù)發(fā)展促進條例》、《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》等，這些立法和規(guī)范為數(shù)據(jù)的配置和應用劃定了邊界，使數(shù)據(jù)要素在為經(jīng)濟、社會和政府賦能的同時，避免個人安全、公共安全、國家安全遭到侵害。
在解決了數(shù)據(jù)配置和應用的合法性之后，推動數(shù)據(jù)有效配置還需要關注以下問題：
一是機制保障，解決數(shù)據(jù)權(quán)利、數(shù)據(jù)責任和正向激勵的問題。比如前文提過的用“三算”來支撐“一景”，算料（數(shù)據(jù)）是非常重要的，需要相關單位提供數(shù)據(jù)時，可能會覺得數(shù)據(jù)就是權(quán)力，數(shù)據(jù)的提供是不是權(quán)力也移交了？有的覺得數(shù)據(jù)就是責任，在提供數(shù)據(jù)的過程中是不是會暴露出哪塊工作沒做好？數(shù)據(jù)中萬一有錯，這個責任誰擔？這就需要政府設計一套體現(xiàn)正向激勵的機制來保障要素配置和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的積極性。
二是需要解決數(shù)據(jù)配置與數(shù)字化創(chuàng)新的可持續(xù)問題。什么樣的數(shù)據(jù)配置模式能激發(fā)出持續(xù)的數(shù)字化創(chuàng)新？很多地方在嘗試一些數(shù)據(jù)配置方式后，通過“三算一景”做了一些突破和創(chuàng)新，但一次創(chuàng)新成功之后，能不能把這些創(chuàng)新變成常態(tài)化機制？通過流程再造，使這類配置和創(chuàng)新固化下來，避免數(shù)據(jù)“斷流”，導致數(shù)字化轉(zhuǎn)型的停滯與倒退
三是數(shù)據(jù)配置要特別重視“數(shù)字基礎設施”的建設，“數(shù)字基礎設施”就是以大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、5G等為核心的這些底層技術和基礎設施，這些技術和基礎設施有沒有建好就是三算沒有協(xié)同支撐好業(yè)務場景的關鍵。沒有好的“數(shù)字基礎設施”就不能持續(xù)地支撐一個城市不斷地去開展數(shù)字化創(chuàng)新和應用場景的開發(fā)和賦能。
三、數(shù)字政府中的一景領三算
本著“人民數(shù)據(jù)人民用”的理念，在數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會三大領域，數(shù)字政府的轉(zhuǎn)型建設尤為重要，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出，中國要“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平”。更好地運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段建設數(shù)字政府，越來越成為推動政府職能轉(zhuǎn)變、增強政府執(zhí)政能力、提高政府行政效率、提升政務服務水平的重要路徑。
中國的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型經(jīng)歷從非電子化到電子化，從電子政務到智慧城市，到如今的數(shù)字政府時代，已經(jīng)進入到了深挖應用場景的時代，真正要讓大數(shù)據(jù)、人工智能等支撐城市發(fā)展、服務社會民生，就要讓“三算”和應用場景很好地結(jié)合起來，用深挖出來的應用場景去牽引算法、算力、算料，所以應用場景是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型里非常關鍵的一點。
數(shù)據(jù)辦與算法辦：第一個場景是服務。政府除了經(jīng)濟建設之外的另一個重要職能是社會建設，服務百姓、服務企業(yè)。“十四五”規(guī)劃里面提“數(shù)字經(jīng)濟”，體現(xiàn)了政府服務企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的職能；提“數(shù)字社會”，體現(xiàn)了政府服務百姓的職能。
服務職能里有哪些數(shù)字化的應用場景呢？譬如上海首創(chuàng)的“一網(wǎng)通辦”，浙江首創(chuàng)的“最多跑一次腿”，深圳首創(chuàng)的“秒批”，國家倡導各地推進的“免申即享”這些都是服務應用場景。
數(shù)據(jù)管與算法管：第二個場景是治理。黨的十八屆三中全會提出：全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化
那么如何有效提升政府的治理能力？如何讓社會更有序、更好？比如，能不能杜絕過世的人還在領社保？能不能杜絕開寶馬的還在住經(jīng)濟適用房？能不能杜絕企業(yè)去騙取政府補貼？這就涉及到“一網(wǎng)統(tǒng)管”，涉及到用數(shù)字化技術來提升政府的治理能力。在治理維度如今也有了很多數(shù)字化應用，比如通過大數(shù)據(jù)和人工智能的結(jié)合去監(jiān)控水質(zhì)、環(huán)境、污染現(xiàn)象、通過數(shù)據(jù)實現(xiàn)精準抗疫、實現(xiàn)科技抗疫少擾民等。
用數(shù)據(jù)決策：第三個場景是決策。城市大腦、城市運營都在這個維度里。
這個維度的應用有很多實踐案例，比如杭州的城市大腦，通過大數(shù)據(jù)、人工智能來指揮紅綠燈，讓城市更智能；深圳推動政務服務從“人找政策”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;政策找人”，為營商環(huán)境提升安上“政策大腦”，讓企服政策更為透明，企業(yè)享受政策更加便捷。創(chuàng)建政策機器人，在企業(yè)服務、市民服務中讓更加主動的數(shù)據(jù)辦、算法辦，代替了傳統(tǒng)的人工辦，讓更加透明的數(shù)據(jù)審批、算法審批代替?zhèn)鹘y(tǒng)的人工批，以高質(zhì)量數(shù)據(jù)驅(qū)動了“免申即享”“反向辦”“親清政企平臺”等數(shù)字營商環(huán)境。
以上這些，都是數(shù)字政府中“三算一景”里的“一景”，只有有了這些應用場景，才能讓數(shù)字化技術不是為了技術而技術，而真正能給政府、百姓、企業(yè)、社會帶來實惠。所以應用場景是數(shù)字政府轉(zhuǎn)型里非常寶貴、稀缺的“鑰匙”。
四、城市國企在數(shù)字化政府中的價值邏輯
上文我們較為完整的闡述了數(shù)字化轉(zhuǎn)型中數(shù)字政府的重要性，數(shù)字政府可通過“一景領三算”的方式來實現(xiàn)，而“一景領三算”中，最為重要的是“應用場景”和“算料（即數(shù)據(jù)）”。
數(shù)據(jù)是五大生產(chǎn)要素之一，需要通過有權(quán)機構(gòu)進行有效配置；應用場景則需要將實際需求和相關技術創(chuàng)新結(jié)合來實現(xiàn)。同時，數(shù)據(jù)和應用場景在不同的城市，因為城市的資源稟賦、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)布局、人口結(jié)構(gòu)的不同，具有極大的差異性。
那么城市應該如何去配置數(shù)據(jù)要素？城市國企在數(shù)字政府中應該承擔什么樣的角色？如何發(fā)揮市場的力量創(chuàng)新的運用數(shù)據(jù)來為政府服務與賦能？
一個城市的數(shù)據(jù)如果按照數(shù)據(jù)來源單位（數(shù)源單位）和數(shù)據(jù)使用場景（場景單位）兩個維度分類，可以劃分為公共數(shù)據(jù)中的政務數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)中的非政務數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)中的國企數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)中的非國企數(shù)據(jù)等。由此，可以歸納出政用模式：政府數(shù)據(jù)政府用、公共數(shù)據(jù)政府用、國企數(shù)據(jù)政府用（數(shù)據(jù)賦能的國資監(jiān)管）、企業(yè)數(shù)據(jù)政府用（政府的數(shù)據(jù)集采）；民用模式：政府和企業(yè)的數(shù)據(jù)開放；商用模式：政府數(shù)據(jù)國企用、政府數(shù)據(jù)企業(yè)用。
首先我們來看一個簡單的要素配置模型：
在上圖中數(shù)據(jù)作為地方政府的可控要素，在初次配置時，理論上可以采取兩種方式：
一種是通過市場化手段直接向非城市國企配置，另一種是通過行政手段向城市國企配置，而兩個主體都可以通過數(shù)據(jù)運營來實現(xiàn)產(chǎn)出，服務于城市發(fā)展。
但由于數(shù)據(jù)要素尚屬于相對敏感要素，直接向非城市國企配置，容易伴生一些安全問題和負面影響，因此從大部分的實踐來看，政府數(shù)據(jù)還是主要向城市國企配置。但城市國企因其參與數(shù)字化工作的歷史較短、缺乏數(shù)字化領域（大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、5G）中的相關核心技術、對市場應用場景的創(chuàng)新能力尚不足，可能導致數(shù)據(jù)要素沉淀而無法發(fā)揮出應有的價值。而市場中較多的非城市國企，恰恰在上述三方面擁有比較優(yōu)勢。
因此，需要城市國企對數(shù)據(jù)要素進行二次配置，在市場中尋找有利于數(shù)據(jù)要素發(fā)揮最大價值的合作伙伴和解決方案，同時建立起讓“運動員”“裁判員”分離的“管運審分離”（管理、運營、審計）機制。
其中城市國企發(fā)揮對數(shù)據(jù)要素的管理和符合市場機制的二次配置，特別是首先實踐對國企數(shù)據(jù)、政務數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)的統(tǒng)一匯聚和二次配置，同時做好城市數(shù)字化工作的運營代甲方、運營總集方和運營審計方角色；非城市國企發(fā)揮應用場景的創(chuàng)設、數(shù)字化工作的運營服務方和賦能方；政府最終負責對數(shù)據(jù)要素價值發(fā)揮的監(jiān)管作用。
這樣城市國企和非城市國企協(xié)同，讓城市從傳統(tǒng)城建的統(tǒng)一供水、統(tǒng)一供電、統(tǒng)一供氣，延伸到新城建的統(tǒng)一供算、統(tǒng)一供數(shù)，以統(tǒng)一供數(shù)為抓手逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的政用、民用、商用。
綜上，我們認為地方政府、城市國企和市場主體，在數(shù)據(jù)要素的配置和運用中，應充分發(fā)揮自身使命所產(chǎn)生的定位，定位所產(chǎn)生的價值，價值所催生的能力，共同來推動數(shù)字政府的建設，其中城市國企既是數(shù)據(jù)要素初始配置的載體，擔負著數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)管理的責任；更重要的是發(fā)揮起市場窗口的作用，在充分全面理解城市發(fā)展戰(zhàn)略、社會民生需求的基礎上，本著公平公正的原則，通過市場化手段，對數(shù)據(jù)要素開展二次配置、集中供數(shù)，發(fā)現(xiàn)和選擇有核心競爭力的市場主體來深挖應用場景，為數(shù)字政府服務和賦能。