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基于對(duì)“五年規(guī)劃”本質(zhì)的理解和深刻認(rèn)識(shí)，我們將城投公司“十四五”戰(zhàn)略規(guī)劃分型為：整合發(fā)展戰(zhàn)略、轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略和產(chǎn)品戰(zhàn)略三大方向，三大分型戰(zhàn)略既相互獨(dú)立，又有機(jī)統(tǒng)一。如果把城投公司的五年規(guī)劃比作其未來(lái)五年的“行程”，整合戰(zhàn)略就是“油門(mén)”，是地方政府和城投公司優(yōu)化國(guó)資布局和自身業(yè)務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的重要手段（我們?cè)诒緦谏弦黄?a style="margin: 0px; padding: 0px; color: #576b95; -webkit-tap-highlight-color: rgba(0, 0, 0, 0); cursor: pointer; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;" target="_blank" rel="noopener" data-itemshowtype="0" data-linktype="2">《整合重組：與平臺(tái)轉(zhuǎn)型同頻共振》中進(jìn)行了詳細(xì)闡述）；轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略是“導(dǎo)航”，需要城投公司根據(jù)外部環(huán)境的變化選擇合適的發(fā)展方向，以指導(dǎo)企業(yè)走在正確的道路上；產(chǎn)品戰(zhàn)略是“發(fā)動(dòng)機(jī)”，是綜合性城投企業(yè)做實(shí)業(yè)務(wù)或?qū)I(yè)化公司深耕某一領(lǐng)域的具體策略，它決定著企業(yè)能跑多遠(yuǎn)和戰(zhàn)略是否真正能落地。

本文要闡述的主題是轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。我們通過(guò)總結(jié)城投“十四五”時(shí)期將面臨的三大背景和四大瓶頸，探析城投從“融資端”向“投資端”轉(zhuǎn)型的三大本質(zhì)。

一、“十四五”時(shí)期城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的三大背景

（一）新格局—投融資體系再平衡下的城投作為

“十三五”時(shí)期，財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)、財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)、財(cái)金[2018]23號(hào)、國(guó)辦發(fā)[2018]101號(hào)、《政府投資條例》等政策密集出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)“疏堵結(jié)合”，應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府投融資體系面臨“再平衡”格局，政府（財(cái)政）、國(guó)資（平臺(tái)）和社會(huì)資本三者的投融資創(chuàng)新與合作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求提供了多種投建模式的選擇，市場(chǎng)的“無(wú)形之手”開(kāi)始發(fā)揮作用。城投轉(zhuǎn)型機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，亟需構(gòu)筑自身核心能力，在新的投融資平衡體系下取得突破發(fā)展。

圖表1 基礎(chǔ)設(shè)施投融資“再平衡”格局

（二）新挑戰(zhàn)—國(guó)資國(guó)企改革深化下的體制變革

本輪國(guó)資國(guó)企改革更加注重頂層設(shè)計(jì)，“十四五”時(shí)期，改革進(jìn)入深水期，改革將上升至制度層面，并逐步落實(shí)“1+N”政策體系。改革涉及企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、治理機(jī)制、管理機(jī)制等多個(gè)方面，將對(duì)城投公司運(yùn)行帶來(lái)深刻的影響。

另一方面，城投公司“十四五”時(shí)期的轉(zhuǎn)型發(fā)展并不是孤立的，需要遵循“三級(jí)國(guó)資規(guī)劃體系”。在縱向上，要遵從上位規(guī)劃，包括國(guó)家、省、市的國(guó)資布局及結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃；在橫向上，要注意與同位規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，如城市群中處于同位次發(fā)展的城投公司、本地區(qū)其他國(guó)資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀等。

二、城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的四大瓶頸

地方政府已基本完成了對(duì)區(qū)域國(guó)資的整合重組，形成了若干綜合性城投公司，但目前來(lái)看，這類企業(yè)還未發(fā)揮很好的效益，對(duì)地方社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)效用不高，其發(fā)展瓶頸可歸納為以下幾方面：

（一）政企邊界模糊阻礙城投公司自主發(fā)展

政企分開(kāi)是城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的前提。當(dāng)前行業(yè)內(nèi)仍有大多數(shù)企業(yè)仍受政府或主管部門(mén)的控制，突出表現(xiàn)為政企權(quán)責(zé)不清、管理機(jī)制不明，指令性任務(wù)占據(jù)了企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)的大部分精力，歷史包袱不斷積累，使企業(yè)無(wú)暇思考戰(zhàn)略發(fā)展問(wèn)題。

（二）市場(chǎng)化業(yè)務(wù)不足制約城投公司提升效益

 市場(chǎng)化是城投公司戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的內(nèi)核。當(dāng)前處在轉(zhuǎn)型初期的城投公司業(yè)務(wù)開(kāi)展往往圍繞城市“四資”整合和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，自主開(kāi)展的市場(chǎng)化業(yè)務(wù)少。一方面，公司已開(kāi)展的業(yè)務(wù)大多屬于重資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，前期投入高，后期回收慢，資金壓力大；另一方面，企業(yè)創(chuàng)新意識(shí)和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)意識(shí)有待提高。

（三）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出限制城投公司資本運(yùn)作

靈活的資本運(yùn)作是城投公司轉(zhuǎn)型成功的標(biāo)志。城投公司資產(chǎn)負(fù)債率普遍偏高，在地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控相關(guān)政策不斷加碼的背景下，城投公司“政府融資職能”被堅(jiān)決剝離，傳統(tǒng)的融資及資本運(yùn)作手段受限，隨著存量債務(wù)到期兌付，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)，城投公司面臨較大壓力。

（四）內(nèi)部管理矛盾約束城投公司運(yùn)轉(zhuǎn)效率

科學(xué)的內(nèi)部管理體系是城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的靈魂。當(dāng)前城投公司內(nèi)部管理面臨的主要問(wèn)題包括企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不健全、組織職能及管控流程不清晰、“關(guān)重特”人才（關(guān)鍵崗位、重要部門(mén)、特殊專業(yè)）缺失等，這些都已成為公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的短板。

三、城投公司從“融資端”向“投資端”轉(zhuǎn)型的三大本質(zhì)

城投公司需要在“十四五”時(shí)期努力實(shí)現(xiàn)從“融資端”向“投資端”轉(zhuǎn)型，這既是城市發(fā)展、國(guó)企深化改革和投融資體制改革等宏觀要素發(fā)展對(duì)城投提出的要求，也是城投向一般性市場(chǎng)化企業(yè)主體轉(zhuǎn)型的必然選擇，其本質(zhì)可闡述為：

（一）從監(jiān)管層面看：從“管人管事管資產(chǎn)”向 “管資本”轉(zhuǎn)變

地方政府和國(guó)資監(jiān)管部門(mén)要轉(zhuǎn)變授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，建立以資本為紐帶的國(guó)資監(jiān)管體系，明確政府和企業(yè)的“權(quán)責(zé)清單”，解決政府方運(yùn)動(dòng)員和裁判員的雙重身份；做好國(guó)有資本的流動(dòng)性和價(jià)值管理，使國(guó)有資本圍繞企業(yè)產(chǎn)業(yè)定位在不同領(lǐng)域、行業(yè)和項(xiàng)目的自由進(jìn)出，條件成熟的城投公司可以發(fā)展為地方國(guó)有資本投資公司或國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。

（二）從業(yè)務(wù)層面看：以盈利為目的，轉(zhuǎn)責(zé)任為機(jī)遇

城投公司的業(yè)務(wù)布局在一開(kāi)始并不是主動(dòng)規(guī)劃形成的，而是通過(guò)行政劃轉(zhuǎn)，“轉(zhuǎn)任務(wù)為業(yè)務(wù)” 來(lái)實(shí)現(xiàn)，進(jìn)入新的發(fā)展階段后，可獲得的存量資產(chǎn)在減少，而獲取成本卻在增加，在謀劃和實(shí)施業(yè)務(wù)布局時(shí)，要以盈利為目的通過(guò)投資的形式來(lái)推進(jìn)；同時(shí)，城投公司的轉(zhuǎn)型也不是盲目擺脫政府，而是要圍繞其核心定位，找到市場(chǎng)和項(xiàng)目的結(jié)合點(diǎn)，以更加清晰的流程和創(chuàng)新的機(jī)制承接應(yīng)有職責(zé)，通過(guò)“轉(zhuǎn)責(zé)任為機(jī)遇”來(lái)給自己創(chuàng)造更多的業(yè)務(wù)發(fā)展機(jī)會(huì)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，最終形成政企“雙贏”局面。

（三）從經(jīng)營(yíng)層面看：以“市場(chǎng)化”思維轉(zhuǎn)變組織和開(kāi)展形式

城投公司以往是圍繞“融資”來(lái)開(kāi)展工作，從資產(chǎn)的獲得、整合，資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)，財(cái)務(wù)報(bào)表的表現(xiàn)，組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)等，均為融資服務(wù)，其他的延伸業(yè)務(wù)，也只是融資服務(wù)的附屬。而轉(zhuǎn)型后，城投應(yīng)該持續(xù)提高資本運(yùn)作能力，從投資項(xiàng)目的策劃、獲得、投資的全過(guò)程管理、資本的增值等方面開(kāi)展，使“投資”成為牽引公司資源整合配置、組織架構(gòu)設(shè)計(jì)的主導(dǎo)因素；通過(guò)“混改”、“外部董事”等機(jī)制引入先進(jìn)的管理思想，逐步轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營(yíng)觀念，實(shí)現(xiàn)科學(xué)高效的管理。