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2020年2月26日，財政部出臺了《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號），此辦法是在《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）的基礎(chǔ)上修訂而成。本文將結(jié)合《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）、《PPP項目績效管理操作指引（征求意見稿）》（財辦金〔2019〕39號），聚焦熱點(diǎn)解讀財預(yù)〔2020〕10號文的亮點(diǎn)和局限性以及對PPP項目績效管理的影響進(jìn)行分析。
一、《項目支出績效評價管理辦法》亮點(diǎn)分析
1、適用范圍“一縮一放”釋放積極信號
《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）（以下簡稱“財預(yù)〔2020〕10號文”）適用范圍“從財政支出縮小至項目支出”，而同時廢止的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）（以下簡稱“財預(yù)〔2011〕285號文”）包括了基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價，可以預(yù)見后續(xù)財政部會陸續(xù)出臺基本支出和部門整體支出績效評價管理辦法。
同時，財預(yù)〔2020〕10號文界定了四本預(yù)算中的“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算”的項目支出適用本辦法，并將涉及一般公共預(yù)算的政府和社會資本合作（PPP）項目明確納入到項目支出評價合并實(shí)施，這對近兩年一直沒有頂層制度的PPP績效管理工作無疑指明了方向。
2、區(qū)分了三種不同績效評價方式
新增了單位自評、部門評價和財政評價的概念描述，并明確界定項目績效評價分為單位自評、部門評價和財政評價三種方式，即單位自評應(yīng)由項目單位自主實(shí)施，即“誰支出、誰自評”。部門評價和財政評價應(yīng)在單位自評的基礎(chǔ)上開展，必要時可委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施。同時，增加了部門委托第三方開展績效評價要體現(xiàn)委托人與項目實(shí)施主體相分離的原則，一般由主管財務(wù)的機(jī)構(gòu)委托（即不可由部門的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)委托，一般由計財股、計財科、計財處委托），確?？冃гu價的獨(dú)立、客觀、公正。
3、確定績效評價期限及內(nèi)容
確定績效評價期限包括年度、中期及項目實(shí)施期結(jié)束后，提出對于實(shí)施期5年及以上的項目，應(yīng)適時開展中期和實(shí)施期后績效評價。
確定單位自評對象包括納入政府預(yù)算的所有項目支出，規(guī)定了單位自評的主要內(nèi)容。界定了財政和部門評價的主要內(nèi)容，并提出部門評價原則上應(yīng)以5年為周期，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)項目全覆蓋。
4、重新認(rèn)定不同績效評價方式——績效指標(biāo)權(quán)重設(shè)置
單獨(dú)提出了單位自評指標(biāo)范圍，并規(guī)定權(quán)重設(shè)置，原則上預(yù)算執(zhí)行率10%、產(chǎn)出指標(biāo)50%、效益指標(biāo)30%、服務(wù)對象滿意度指標(biāo)10%。強(qiáng)調(diào)財政和部門評價指標(biāo)的權(quán)重應(yīng)突出結(jié)果導(dǎo)向，原則上產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重不低于60%。
5、績效評價結(jié)果形成方式以及公開方式的變化
單位自評結(jié)果由原來的績效報告變?yōu)榭冃ё栽u表；財政和部門評價結(jié)果仍以績效評價報告的形式體現(xiàn)，績效評價工作和結(jié)果應(yīng)依法接受審計監(jiān)督。
同時，增加各部門績效自評結(jié)果應(yīng)隨同部門決算向本級財政部門報送；增加各級財政部門、預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)按照要求將績效評價結(jié)果分別編入政府決算和本部門決算，報送本級人民代表大會常務(wù)委員會，并依法予以公開。
6、構(gòu)建激勵約束機(jī)制
績效評價結(jié)果應(yīng)與預(yù)算安排、政策調(diào)整、改進(jìn)管理實(shí)質(zhì)性掛鉤，體現(xiàn)獎優(yōu)罰劣和激勵相容導(dǎo)向，有效要安排、低效要壓減、無效要問責(zé)。同時，增加“法律責(zé)任”章節(jié)，對使用財政資金嚴(yán)重低效無效并造成損失的責(zé)任人，要按照相關(guān)規(guī)定追責(zé)問責(zé)。對績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的資金使用單位和個人違法行為和在績效評價管理工作中存在的違法違紀(jì)行為，要依法依規(guī)追究責(zé)任。
二、《項目支出績效評價管理辦法》局限性分析
1、未能建立全過程預(yù)算績效管理鏈條
新出臺的財預(yù)〔2020〕10號文僅僅從傳統(tǒng)后評價的視角對項目支出績效評價做了明確的規(guī)定，未能從項目全生命周期貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）（以下簡稱“中發(fā)〔2018〕34號文”）精神，構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理鏈條。
目前，各省、市、區(qū)（縣）都在依據(jù)中發(fā)〔2018〕34號文，出臺各省、市、區(qū)（縣）預(yù)算績效管理辦法，構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理鏈條。大力開展項目支出績效前評價，即開展事前績效評估，評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必備要件；其次，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，各級財政部門將績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)；同時，做好項目實(shí)施過程中績效運(yùn)行監(jiān)控，確?？冃繕?biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)，而財預(yù)〔2020〕10號文都未提及，此文件后續(xù)如無法盡快出臺與中發(fā)〔2018〕34號文“全過程、全覆蓋”相呼應(yīng)的配套政策，將給各地全面預(yù)算績效管理工作的實(shí)施帶來上層政策的混亂，不利于推進(jìn)全面預(yù)算績效管理，甚至影響過去5年間在部分試點(diǎn)地區(qū)取得的成績。
2、過于依賴項目單位自評價
財預(yù)〔2020〕10號文一大亮點(diǎn)，即新增了單位自評的概念描述，并明確界定項目績效評價分為單位自評、部門評價和財政評價三種方式，單位自評應(yīng)由項目單位自主實(shí)施，即“誰支出、誰自評”。單位自評結(jié)果由原來的績效報告變?yōu)榭冃ё栽u表，部門評價和財政評價應(yīng)在單位自評的基礎(chǔ)上開展，此舉簡化了績效評價工作。
雖然單位自評是首次在部級規(guī)范中提出，但在預(yù)算績效管理試點(diǎn)的數(shù)年間在各地均有不同程度的實(shí)踐。結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗來看，單位自評中存在項目單位績效評價意識薄弱，項目實(shí)施過程關(guān)鍵資料缺失等實(shí)際問題，僅僅依靠項目單位績效自評表，財政部門和預(yù)算單位短期內(nèi)無法熟知項目本身，部門評價和財政評價也無法完成高質(zhì)量的績效評價結(jié)果，此舉可能導(dǎo)致績效評價變成走形式、過流程。同樣需要進(jìn)一步對自評的組織、標(biāo)準(zhǔn)和要求提出更加明確的規(guī)定。
三、《項目支出績效評價管理辦法》對PPP項目績效管理影響分析
1、“財政預(yù)算績效管理與PPP項目預(yù)算績效管理”合并實(shí)施
2018年，中發(fā)〔2018〕34號文作為頂層文件正式出臺，提出全面實(shí)施預(yù)算績效管理格局，這也就意味著預(yù)算績效管理體系將延伸至PPP項目領(lǐng)域，此前不斷被提及的PPP項目績效管理也是PPP項目執(zhí)行階段的核心工作內(nèi)容。
目前的PPP項目績效管理體系僅有《PPP項目績效管理操作指引（征求意見稿）》（財辦金〔2019〕39號）（以下簡稱“財辦金〔2019〕39號（征求意見稿）”）充分結(jié)合現(xiàn)有的財政預(yù)算績效管理框架，既保持貼合PPP項目實(shí)際，又符合財政預(yù)算支出的基本要求，雖然正式文件尚未發(fā)布，但“兩類”績效管理存在合并實(shí)施的基礎(chǔ)。此前，南京卓遠(yuǎn)曾結(jié)合國家全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的政策文件要求，提出PPP項目應(yīng)建立全方位、多層次、全過程的績效管理，從頂層制度設(shè)計角度將PPP項目績效管理納入財政支出項目績效管理一般框架中。而財預(yù)〔2020〕10號文的出臺，進(jìn)一步印證了PPP項目績效管理納入財政預(yù)算績效管理的指導(dǎo)方向。
2、PPP項目績效管理不能只關(guān)注項目后評價
與前文所述局限性一樣，雖然明確了正確的方向，但僅財預(yù)〔2020〕10號文同樣會造成PPP項目在參照實(shí)施時形成不應(yīng)有的“混亂”局面。
PPP項目重點(diǎn)在運(yùn)營期，PPP項目績效管理不能只關(guān)注項目事后評價，以精細(xì)化的運(yùn)營管理提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率是推行PPP模式的本質(zhì)要求，故規(guī)范PPP項目績效管理工作，應(yīng)基于PPP項目全生命周期視角，在PPP項目準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行階段中，開展績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置，績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等全生命周期管理活動，如圖1所示。具體是指在PPP項目中融入“全面實(shí)施績效管理”理念和要求，各級政府、財政部門、行業(yè)主管部門、項目實(shí)施機(jī)構(gòu)將績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用納入項目論證、項目設(shè)計、預(yù)算管理、項目執(zhí)行及監(jiān)督的全過程，以績效管理為手段，以實(shí)施結(jié)果為導(dǎo)向，以績效提高為目標(biāo)，對PPP項目預(yù)算資金安排、使用情況實(shí)施全過程管理，以控制并節(jié)約項目資金，最大化確保預(yù)算安排資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，以促進(jìn)PPP項目各參與方按照項目實(shí)施方案及項目合同約定的要求提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為目的所開展的各項管理活動。
圖1 PPP項目預(yù)算績效管理框架圖
3、PPP項目績效管理仍應(yīng)以實(shí)施機(jī)構(gòu)的績效評價為主
財預(yù)〔2020〕10號文提出項目支出績效評價以自評為主，部門評價和財政評價應(yīng)在單位自評的基礎(chǔ)上開展，此舉在PPP項目績效管理上局限性更大。因PPP項目投資額巨大，投資周期長達(dá)10-30年，政府方年度補(bǔ)貼額較大，為更好地對PPP項目預(yù)算資金安排、使用情況實(shí)施全過程管理，以控制并節(jié)約項目資金，最大化確保預(yù)算安排資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。建議明確PPP項目績效管理應(yīng)以實(shí)施機(jī)構(gòu)的績效評價為主，將項目實(shí)施機(jī)構(gòu)作為績效管理評價主體，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)績效評價工作，財政部門負(fù)責(zé)參與、指導(dǎo)、監(jiān)管績效評價工作。
在PPP項目績效評價中，某些政策文件中以實(shí)施機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)（如《關(guān)于印發(fā)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號文），某些政策文件中以財政部門為主導(dǎo)（如《財政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法〉的通知》（財金〔2016〕92號文）。鑒于實(shí)施機(jī)構(gòu)一般是PPP項目協(xié)議的政府授權(quán)簽署方，對于PPP項目履約有直接管控權(quán)限和便利，建議由實(shí)施機(jī)構(gòu)為績效評價主體，必要時委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP項目績效管理評價。2月17日正式升級上線的新版財政部政府與社會資本合作項目綜合信息平臺中對于執(zhí)行階段的相關(guān)項目信息及區(qū)塊鏈管理的框架結(jié)構(gòu)也能有力地印證未來的發(fā)展方向。
對于實(shí)施機(jī)構(gòu)而言，PPP項目涉及財政預(yù)算資金支出，按照中發(fā)〔2018〕34號文，全面實(shí)施預(yù)算管理的要求，財政部門需要對實(shí)施機(jī)構(gòu)的PPP項目財政資金支出進(jìn)行績效評價，評價內(nèi)容主要涉及資金使用合規(guī)性、資金使用經(jīng)濟(jì)性、資金使用效果、開展PPP工作進(jìn)行評價，與PPP項目績效評價部分內(nèi)容相同，為減少重復(fù)評價，也為財政部門加強(qiáng)監(jiān)管實(shí)施機(jī)構(gòu)對于項目公司的績效評價工作，故財政部門應(yīng)參與、指導(dǎo)、監(jiān)管績效評價工作，并審核績效評價報告。
四、結(jié)語
財預(yù)〔2020〕10號文出臺意義重大，標(biāo)志著我國全面實(shí)施績效管理大背景下績效評價高質(zhì)量發(fā)展將進(jìn)入新的發(fā)展階段，是“十四五"期間開展項目支出績效評價的直接政策依據(jù)。
雖然如前文所述，財預(yù)〔2020〕10號文尚存在一定的局限性，但這并不影響PPP項目績效管理應(yīng)參照財預(yù)〔2020〕10號文執(zhí)行，而且其也不可能獨(dú)立于財政預(yù)算績效評價共性框架之外，包括財辦金〔2019〕39號文（征求意見稿）作為PPP項目績效管理的專項文件，也應(yīng)當(dāng)在中發(fā)〔2018〕34號、財預(yù)〔2020〕10號文的框架下，對PPP項目的個性要求具體深化和細(xì)化，構(gòu)建與全面預(yù)算績效管理相匹配的PPP項目績效管理評價體系。
【附件】
《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）全文
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