當前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動態(tài) 在經(jīng)歷了2008-2014年地方政府投融資企業(yè)的發(fā)展、失序、反思和2014-2019年PPP發(fā)展、突飛猛進、理性回歸，到目前為止，地方政府投融資體系中的各方主體應該都能重新回歸理性，形成一些共識。第一，為某種投融資機制賦予過多的經(jīng)濟、政治責任，并人為的、先驗的設計路徑，出發(fā)點都是好的，但可能不利于該機制在復雜環(huán)境中的健康成長；第二，在中國城市和經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的情況下，單一方式的投融資機制，是無法有足夠彈性來滿足不同區(qū)域的發(fā)展需求，必然出現(xiàn)背離初衷的異化；第三，有形之手和無形之手最終要接受市場的檢驗，大多數(shù)情況下是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。
南京卓遠結(jié)合近期對100多個城市、150多家央企子公司、省屬企業(yè)、市屬企業(yè)及市場主體的調(diào)研，認為當前投融資體系正朝著回歸理性、回歸市場的方向?qū)崿F(xiàn)再平衡。所謂“再平衡”，是指基于三類投融資主體，即政府、國資平臺、社會資本，依據(jù)各自可用的投融資方式，參與到不同屬性項目的合理方式及相互之間的互動合作，從而形成一種有利于地方城市和經(jīng)濟發(fā)展的平衡，參見下圖。
投融資再平衡的整體思維導圖
南京卓遠在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，區(qū)域綜合開發(fā)是當前東中西部共同面臨的時代主題和城市發(fā)展主要形式，雖然表現(xiàn)形式各異（如產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、特色小鎮(zhèn)、城市街區(qū)、共享農(nóng)莊等），但與傳統(tǒng)單體項目相比，區(qū)域綜合開發(fā)項目在合作范圍、開發(fā)時序、運作方式、土地整理、回報機制以及招采程序等方面均有其特殊性及復雜性，更無法通過單一的投融資主體使用單一的投融資模式來實現(xiàn)。
區(qū)域開發(fā)投融資趨勢研判
自2007年土地出讓實行徹底的“收支兩條線”，區(qū)域開發(fā)項目實行封閉運作的土地出讓收入均需通過“政府性基金預算”的口子得以安排，且自2016年發(fā)展至今，中央層面在土地儲備的籌資方式、資金來源渠道等方面進一步加以規(guī)范，在此期間，PPP模式的相關政策也對PPP項目內(nèi)涉及的土地供應、土地收益處置等實操中存在的問題進行大力度糾偏，尤其是今年3月7日最新發(fā)布的財金〔2019〕10號文，明確新簽約項目不得從政府性基金預算安排PPP項目運營補貼支出，這對于主要依靠政府性基金預算（土地出讓收入）進行資金平衡的區(qū)域綜合開發(fā)項目來說，無疑是一個前所未有的嚴峻考驗。
同時結(jié)合區(qū)域開發(fā)理念的發(fā)展歷程，從傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)模式為主的發(fā)展路徑，過度依賴土地開發(fā)、政策優(yōu)惠及要素成本優(yōu)勢等，到發(fā)展為目前更加強調(diào)人本邏輯，注重產(chǎn)城融合，統(tǒng)籌人才、技術(shù)、資金、信息、物流等要素集聚這樣一種發(fā)展邏輯，傳統(tǒng)生產(chǎn)導向型的園區(qū)發(fā)展模式已亟需打破。
在此大趨勢下，傳統(tǒng)單一PPP模式或城投模式本身已無法帶動區(qū)域開發(fā)項目的整體實施，單一主體依靠單線條的投融資平衡機制已被打破，區(qū)域開發(fā)項目的投融資機制變革勢在必行。區(qū)域開發(fā)投融資必然是“PPP+政府專項債+平臺參與+產(chǎn)業(yè)基金+銀行貸款+……”等多種投融資方式的組合使用。
出路探索：區(qū)域開發(fā)綜合解決方案
區(qū)域開發(fā)綜合解決方案，就本文而言，主要指在現(xiàn)有法律框架及政策紅線范圍內(nèi)，以實現(xiàn)個性化目標、模式創(chuàng)新價值為導向，針對區(qū)域（或“類區(qū)域”）綜合開發(fā)項目涉及的投建模式、運作思路、主體資格定性、項目資金平衡方案、產(chǎn)業(yè)導入及規(guī)劃等復雜性問題及特殊目的而專門出具的綜合性設計方案。
1、區(qū)域綜合解決方案的“綜合”
南京卓遠認為區(qū)域開發(fā)綜合解決方案的“綜合”體現(xiàn)在以下幾個方面：
（1）項目類型：公益項目+準公益項目+經(jīng)營性項目；
（2）合作主體：因區(qū)域開發(fā)項目一般投資規(guī)模及影響較大，有可能涉及跨行政區(qū)域、不同層級政府間的合作（省地聯(lián)動、市縣協(xié)作）；以及政府、國資平臺、社會資本三方之間的協(xié)作；
（3）投融資方式：PPP+地方政府債券+平臺參與+產(chǎn)業(yè)基金+企業(yè)銀行貸款+其他財政性資金+其他
以地方政府債券（包括一般債券和專項債券）為例，在財金【2019】10號文禁止從政府性基金預算安排PPP項目運營補貼支出后，作為主要依靠政府性基金預算（土地出讓收入）進行資金平衡的區(qū)域綜合開發(fā)項目，考慮以土儲、棚戶區(qū)改造等專項債解決一部分資金問題，有利于提高項目及區(qū)域整體的吸引力，從長期看，也有利于降低政府后期支付責任，從而降低項目運作的整體綜合成本。
（4）運作模式：與標準單體項目相比，此類項目區(qū)域內(nèi)涉及大量子項目，且基于區(qū)域綜合開發(fā)項目本身的行業(yè)特點，各子項目的規(guī)劃、設計、具體模式定性節(jié)點與投資開發(fā)主體招采節(jié)點一般均存在較大的“時間差”，因此在此類項目投資開發(fā)主體招采階段無法完全梳理、“量化”區(qū)域內(nèi)的所有子項目，導致嚴格意義上的招標范圍與各子項目的合作模式在開發(fā)主體招采階段實際上并未確定，從而在實際合作期內(nèi)有可能涉及各子項目的模式組合及根據(jù)子項目成熟情況逐步開發(fā)的需求。
（5）投資回報資金來源：土地出讓收入+地方留存稅收收入+財政專項補貼+片區(qū)內(nèi)經(jīng)營收入+其他收入。
2、區(qū)域綜合解決方案“解決”的問題
南京卓遠提出的“區(qū)域綜合解決方案”要重點“解決”的問題如下：
（1）投建模式論證
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投建模式論證 |
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主體資格定性及合法化介入路徑 |
u 理順各主體關系：綜合開發(fā)投資人VS政府方；政府方VS子項投資人；綜合開發(fā)投資人VS子項投資人；土儲機構(gòu)VS綜合開發(fā)投資人 u 主體資格定性：項目發(fā)起人（項目法人、立項主體）、政府購買服務供應商、工程承包方（含EPC）、PPP/特許經(jīng)營投資人…… u 招采方式：公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源。 |
《招投標法》、《政府采購法》、《土地管理法》、《土地儲備管理辦法》等系列法律政策、特許經(jīng)營25號令、PPP系列政策文件等 |
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投融資方式組合論證 |
u 識別項目中可分別通過政府專項債、PPP融資、產(chǎn)業(yè)基金、企業(yè)銀行貸款等不同方式解決的資金部分，論證及實現(xiàn)項目整體財務評價最優(yōu)。 |
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運作模式選擇 |
u 整體模式識別：PPP模式VS非PPP投建模式創(chuàng)新 u 能否完全契合項目合作范圍：一方面需要考慮能完全“覆蓋”合作范圍，另一方面對于目標區(qū)域內(nèi)后期成熟的相關子項目采用其他模式實施，對前期整體設計的模式是否有影響，在整體設計項目模式時即需考慮。 u 能否為金融市場接受，進行可融性分析。 u 是否存在項目運作合規(guī)風險。這一點需要結(jié)合目前的政策環(huán)境對各模式進行具體分析。 |
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（2）資金平衡方案設計
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資金平衡方案設計 |
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項目組合包裝 |
u 梳理、分析區(qū)域內(nèi)各子項投資規(guī)模及回報機制等，為盡可能實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)投資自平衡，可考慮進行相關土地調(diào)規(guī)、擴大周邊等變更手續(xù)，將更多的經(jīng)營性資源、商業(yè)用地等囊括進來。 |
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開發(fā)時序設計 |
u 為平衡資金投入、降低項目投資風險，可劃定起步區(qū)，先行實現(xiàn)短期資金平衡，減少前期投入及資金籌措難度。 |
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投資風險防控 |
u 制定分期分區(qū)開發(fā)計劃，把控開發(fā)節(jié)奏，合理安排資金使用；對投資人投入的資金總額以商定的金額進行峰值控制，實現(xiàn)滾動開發(fā)。 |
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投資回報資金回轉(zhuǎn)路徑 |
在合法前提下，結(jié)合項目投資回報資金來源，合理設計資金流轉(zhuǎn)路徑。 |
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收益保障措施 |
土地開發(fā)時序保障；土地出讓底價保障；區(qū)域內(nèi)土地出讓可用財力不足的處理措施。 |
（3）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究
主要涉及區(qū)域背景研究、區(qū)域規(guī)劃研究及建議、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究及定位、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、區(qū)域開發(fā)與招商模式研究及區(qū)域開發(fā)盈利模式研究等。
以上解決方案的提出，基于卓遠對政策的研判和大量的調(diào)研，在此感謝被調(diào)研單位的分享和溝通，給我們不竭的動力和啟發(fā)。