當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動(dòng)態(tài) “收縮型城市”的提法首見于官方文件是2019年4月8日國家發(fā)展改革委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡稱《重點(diǎn)任務(wù)》），其中關(guān)于推動(dòng)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展部分，提出“收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中”。這是官方對我國城市發(fā)展理念和思路的重大轉(zhuǎn)變，對于城鎮(zhèn)化重要實(shí)施主體的城投公司而言，有必要重新審視屬地城市的發(fā)展階段和方向目標(biāo)，與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整企業(yè)發(fā)展目標(biāo)與策略，以便更精準(zhǔn)的服務(wù)城市發(fā)展。
一、收縮型城市是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必然存在，應(yīng)理性看待，而非過度對抗。
在人口總規(guī)模與國民經(jīng)濟(jì)增速增長放緩的新常態(tài)下，有城市在擴(kuò)張，就必然有城市發(fā)生收縮，對此各方?jīng)]有必要反應(yīng)過度或者抵制對抗。對于收縮型城市，官方至今并無標(biāo)準(zhǔn)定義，因此本文也無意糾結(jié)于“收縮型城市名單”問題，且調(diào)研案例也回避具體城市名稱，而是從“收縮型城市”概念緣起分析其基本特征、存在問題及應(yīng)對策略。
1、“人、產(chǎn)、城”的發(fā)展失衡是收縮型城市的顯性特征
公開資料顯示，“收縮城市”的概念起源于上個(gè)世紀(jì)八九十年代歐美國家，是指那些人口密集的城市區(qū)域，在超過2年甚至更多的時(shí)間內(nèi)，經(jīng)歷人口流失及以某種結(jié)構(gòu)性危機(jī)為特征的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型現(xiàn)象，城市發(fā)展收縮的典型特征包括：人口流失、產(chǎn)業(yè)衰退、城市空間利用出現(xiàn)閑置（低效）。我國有學(xué)者研究將中國城市收縮原因分為四種類型：資源型城市的資源枯竭、區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與變遷、地域偏遠(yuǎn)城市的收縮、大城市虹吸效應(yīng)導(dǎo)致的周邊城市收縮等，以上誘因直接引發(fā)“人、產(chǎn)、城”發(fā)展失衡及城市發(fā)展收縮。
2、建設(shè)新城和土地財(cái)政模式在收縮型城市不再具有發(fā)展優(yōu)勢
長期以來，幾乎大多數(shù)城市都普遍鐘情于攤大餅式建設(shè)，在大造新城和各類開發(fā)園區(qū)，盲目建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，絲毫不顧城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。對于仍在擴(kuò)張階段的大中城市而言，新城建設(shè)可以滿足人口凈流入和產(chǎn)業(yè)升級(jí)引發(fā)的消費(fèi)及生產(chǎn)需求，房地產(chǎn)價(jià)格能夠保持平穩(wěn)甚至增長，因此“土地財(cái)政”模式仍然可行；而對于收縮型城市而言，若繼續(xù)采用擴(kuò)張發(fā)展方式，只能加劇城市資源閑置和土地房產(chǎn)價(jià)格的下跌，如果依托的是“土地財(cái)政”舉債發(fā)展方式，極可能會(huì)引發(fā)地方政府財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
隨著“收縮型城市”正式進(jìn)入國家規(guī)劃視野，尤其是《重點(diǎn)任務(wù)》提及的“人錢地掛鉤”的配套政策影響，未來城市人口流失，則土地指標(biāo)和財(cái)政補(bǔ)貼必然要隨之減少，故這些城市未來發(fā)展將會(huì)受到諸多限制，包括城市規(guī)劃不再允許任性擴(kuò)張、大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目立項(xiàng)控制、房地產(chǎn)價(jià)格下跌等，傳統(tǒng)的“土地財(cái)政”模式難以為繼。
二、收縮型城市的發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)著力于城市資源的存量盤活、精致發(fā)展。
據(jù)學(xué)者研究，面對城市收縮，歐美國家對城市收縮的認(rèn)知經(jīng)歷了“輕視——對抗——接受——利用”的變化，在一段時(shí)期內(nèi)，由于傳統(tǒng)城市增長理念的根深蒂固，人口流失等收縮現(xiàn)象被認(rèn)為是暫時(shí)偏離主流的“少數(shù)派”，成為部分國家和城市的禁忌被忽視甚至被抵觸。當(dāng)前，我國部分中小城市（包括個(gè)別地級(jí)市）已經(jīng)出現(xiàn)城市發(fā)展收縮現(xiàn)象，但其中大多數(shù)城市的治理者恐怕也同樣持對抗或者回避的態(tài)度，直接導(dǎo)致這些城市依然沿著既定的增量規(guī)劃思路繼續(xù)逆向發(fā)展。
面對城市收縮，應(yīng)該順勢而為，首先，應(yīng)轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念，打破擴(kuò)張式發(fā)展的路徑依賴，制定有效收縮適應(yīng)戰(zhàn)略，尤其是摒棄盲目造新城和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中；其次，應(yīng)客觀分析城市資源、地域優(yōu)劣勢，著力提升城市競爭力，營造良好的營商環(huán)境促進(jìn)企業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，吸引企業(yè)入駐、擴(kuò)大就業(yè)；再次，關(guān)注幸福產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更宜居條件，在基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化方面發(fā)力，避免人口持續(xù)流失，力爭吸引更多外來人口，走內(nèi)涵式、精致化發(fā)展之路。
三、收縮型城市的城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展更需因地制宜、因城施策，不盲從效仿擴(kuò)張期城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。
屬地城市屬于收縮型城市，并不意味著城市不需要發(fā)展了，更不意味著城投公司喪失存在價(jià)值，因?yàn)?ldquo;服務(wù)城市發(fā)展、促進(jìn)城市發(fā)展”始終是城投公司的根本屬性，相反，與同行相比，這些城市的城投公司面臨著更大的發(fā)展挑戰(zhàn)，因?yàn)槠髽I(yè)同時(shí)經(jīng)受著政府投融資企業(yè)“去平臺(tái)化”轉(zhuǎn)型發(fā)展和屬地城市發(fā)展收縮的雙重考驗(yàn)，而收縮型城市的發(fā)展卻并無太多的成功經(jīng)驗(yàn)借鑒，更考驗(yàn)城市治理者因地制宜、因城施策的決策智慧。
1、基于城市發(fā)展存量（減量）規(guī)劃思維，重構(gòu)城建投融資體制機(jī)制。
對城投公司而言，城建投融資體制機(jī)制變革無異于頂層設(shè)計(jì)，但城投公司在頂層設(shè)計(jì)決策中卻不占主導(dǎo)地位。從企業(yè)層面看，一方面城投公司的經(jīng)營班子對上未必有足夠的決策影響力，另一方面又必須從城市和城投可持續(xù)發(fā)展的視角做足夠的努力，向上建言獻(xiàn)策，從而引導(dǎo)甚至影響上層決策，為城投發(fā)展理清方向、界面和權(quán)責(zé)。顯然，城投公司作為一個(gè)屬地國企，在當(dāng)?shù)氐?ldquo;政企合作”、“公公合作”對話中往往處于相對弱勢地位，對收縮型城市的錯(cuò)誤決策往往缺乏話語權(quán)，更多的被動(dòng)接受。
日前，南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理公司受托調(diào)研了全國150家左右政府投融資企業(yè)，其中不乏已經(jīng)出現(xiàn)城市收縮態(tài)勢卻同時(shí)在借棚改、土地整治大搞新城建設(shè)和開發(fā)區(qū)擴(kuò)建的城市，某資源型城市的開發(fā)區(qū)面臨數(shù)家重工業(yè)企業(yè)搬遷將騰挪閑置大片工業(yè)用地，但地方政府仍然要求開發(fā)區(qū)平臺(tái)公司融資實(shí)施大規(guī)模的村莊拆遷，姑且不論平臺(tái)違規(guī)融資風(fēng)險(xiǎn)，如果地方官員這種擴(kuò)張發(fā)展的理念不改，必將造成新一輪的資源浪費(fèi)和區(qū)域發(fā)展危機(jī)，后果堪憂。
可見，在實(shí)踐中，城建投融資體制機(jī)制變革，需要屬地政府和城投公司的共同發(fā)力，尤其是城市治理者的主動(dòng)作為和科學(xué)決策。
2、打破擴(kuò)張型“土地財(cái)政”路徑依賴，控制投融資規(guī)模、創(chuàng)新投融資模式。
業(yè)內(nèi)有個(gè)不爭的事實(shí)，不管是地方政府隱性債務(wù)化解還是城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，對“土地財(cái)政”還是高度依賴的，本次調(diào)研結(jié)果亦足以充分說明這一點(diǎn)，因?yàn)橐揽颗囵B(yǎng)新產(chǎn)業(yè)償還債務(wù)不僅是“遠(yuǎn)水不解近渴”，更是杯水車薪，故城投公司掌握或者即將掌握的土地資源仍然被奉為最優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。誠然，只要城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不止，處于擴(kuò)張期的大中城市還可以走一段“土地財(cái)政”的老路，但是如果是收縮型城市的城投就沒有理由這么樂觀了，至少不能再以“土地財(cái)政”作為主要資金來源，更不能據(jù)此繼續(xù)大肆舉債投資擴(kuò)張、盲目新建，否則債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)只是時(shí)間問題。
3、聚焦城區(qū)公共服務(wù)和幸福產(chǎn)業(yè)，布局業(yè)務(wù)體系，提升城市運(yùn)營服務(wù)水平。
城投公司業(yè)務(wù)體系構(gòu)建方面，應(yīng)圍繞《重點(diǎn)任務(wù)》提出的“盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中”的城市發(fā)展思路，主動(dòng)縮減城市擴(kuò)張性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資，著力于城市建成區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量提升、智慧城市管理、以公共服務(wù)和幸福產(chǎn)業(yè)為核心的社會(huì)事業(yè)，切實(shí)提升城市居民的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)，力爭減小城市現(xiàn)有人口和產(chǎn)業(yè)外流。
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市民對房產(chǎn)、汽車等物質(zhì)消費(fèi)的需求逐步降低，而對環(huán)境、教育、醫(yī)療、康養(yǎng)、文旅、體育等服務(wù)體驗(yàn)和質(zhì)量要求越發(fā)提高，近年來已有為數(shù)不少的城投公司開始布局上述產(chǎn)業(yè)并取得一定的發(fā)展成就，這尤其值得收縮型城市城投公司關(guān)注和借鑒，只有城市環(huán)境治理好了，市民生活的幸福感得以提升，即便有更高層級(jí)的城市（群）發(fā)展競爭，收縮型中小城市仍然能憑借“小而美”的內(nèi)涵優(yōu)勢保持發(fā)展的一席之地。
總之，我們要正視城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生收縮型城市的必然趨勢，收縮型城市本身并不可怕，可怕的是城市決策者不尊重城市發(fā)展客觀規(guī)律和固守?cái)U(kuò)張發(fā)展的規(guī)劃理念；而作為“助推城市發(fā)展”主力軍的城投公司，面對城市收縮現(xiàn)象，更應(yīng)該主動(dòng)作為，配合屬地政府創(chuàng)新城建投融資體制機(jī)制，打破慣性依賴，適度控制擴(kuò)張性投資，著力提升城市品質(zhì)，為城市精致發(fā)展貢獻(xiàn)力量。
參考文獻(xiàn)：
1、時(shí)代周報(bào)，《國家發(fā)改委首次提收縮型中小城市 提倡不應(yīng)過度對抗》
2、大眾日報(bào)，《當(dāng)“增長”“擴(kuò)張”不再是城市發(fā)展常態(tài)，我們?nèi)绾螒?yīng)對“城市收縮”？》
3、今日甘肅，《全國最新收縮型城市名單出爐，甘肅定西和慶陽靠前！》