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經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 杜濤 熱鬧了近一年的專項(xiàng)債與沉默了兩年的PPP（政府與社會(huì)資本合作），在制度規(guī)范和市場(chǎng)發(fā)展需求之間，展開(kāi)了輪回。
7月30日，在前幾天剛剛中標(biāo)了某個(gè)項(xiàng)目的陳發(fā)（化名）告訴記者，前幾天中標(biāo)的項(xiàng)目原來(lái)是一個(gè)專項(xiàng)債項(xiàng)目，但是專項(xiàng)債資金和項(xiàng)目所需資金之間的差額太大，所以項(xiàng)目轉(zhuǎn)成PPP。
這也不是陳發(fā)第一次接觸到這樣的項(xiàng)目，他認(rèn)為，如果一個(gè)投資較大的項(xiàng)目，專項(xiàng)債比例較低，轉(zhuǎn)換退出，干干凈凈做一個(gè)PPP項(xiàng)目，才是上上策。
7月29 日，財(cái)政部網(wǎng)站公布了《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》。《通知》明確，新增專項(xiàng)債券與抗疫特別國(guó)債、一般債券統(tǒng)籌把握發(fā)行節(jié)奏，力爭(zhēng)在10月底前發(fā)行完畢。專項(xiàng)債券期限原則上與項(xiàng)目期限相匹配，降低期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。專項(xiàng)債券必須用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，融資規(guī)模與項(xiàng)目收益相平衡，重點(diǎn)用于國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定的交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等七大領(lǐng)域，同時(shí)積極支持“兩新一重”、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)中符合條件的項(xiàng)目，可根據(jù)需要及時(shí)用于加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)。
在陳發(fā)看來(lái)，財(cái)政部已經(jīng)關(guān)注到專項(xiàng)債的一些問(wèn)題，文件的出臺(tái)就是給泛化的專項(xiàng)債收一收心?！锻ㄖ返谒臈l簡(jiǎn)直就是給地方政府會(huì)重新考慮項(xiàng)目更合適的投融資模式。比如前期謀劃了假項(xiàng)目騙取資金的，或者故意做大項(xiàng)目套取資金的，或者項(xiàng)目謀劃太急，結(jié)果后面發(fā)現(xiàn)土地、規(guī)劃、環(huán)評(píng)有問(wèn)題的項(xiàng)目，給地方政府機(jī)會(huì)調(diào)整。
《通知》第四條提出，賦予地方一定的自主權(quán)，對(duì)因準(zhǔn)備不足短期內(nèi)難以建設(shè)實(shí)施的項(xiàng)目，允許省級(jí)政府及時(shí)按程序調(diào)整用途，優(yōu)先用于黨中央、國(guó)務(wù)院明確的“兩新一重”、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域符合條件的重大項(xiàng)目。確需調(diào)整用途的，原則上應(yīng)當(dāng)于9月底前完成，合理簡(jiǎn)化程序，確保年內(nèi)形成實(shí)物工作量。各地涉及依法合規(guī)調(diào)整專項(xiàng)債券用途的，應(yīng)當(dāng)將省級(jí)政府批準(zhǔn)同意的相關(guān)文件按程序報(bào)財(cái)政部備案，并在地方政府債務(wù)管理信息系統(tǒng)全過(guò)程登記。
在此之前，7月15日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，各地要加快專項(xiàng)債發(fā)行和使用，支持“兩新一重”、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，可根據(jù)需要及時(shí)用于加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)，盡快形成實(shí)物工作量，確保項(xiàng)目質(zhì)量。對(duì)項(xiàng)目短期內(nèi)難以建設(shè)實(shí)施、確需調(diào)整資金用途的，原則上要于9月底前完成并按程序報(bào)備。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要優(yōu)化債券資金投向，嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)，決不允許搞形象工程、面子工程。
當(dāng)然，讓地方政府對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行整改的壓力不止來(lái)自于財(cái)政部，據(jù)陳發(fā)介紹，他了解到，某省財(cái)政廳與審計(jì)廳正在聯(lián)合對(duì)專項(xiàng)債資金進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)的重點(diǎn)是專項(xiàng)之資金有沒(méi)有挪用？資金支付是否合規(guī)？采購(gòu)程序是否合規(guī)？自有資金是否到位？
此時(shí)的陳發(fā)，感覺(jué)專項(xiàng)債也要降溫了，因?yàn)榭隙〞?huì)審計(jì)出很多項(xiàng)目有問(wèn)題。此后專項(xiàng)債如同92號(hào)文以后得PPP，逐漸降溫，更加合理，對(duì)PPP的擠壓也會(huì)逐漸減輕。
在2019年9月4日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署精準(zhǔn)施策加大力度做好“六穩(wěn)”工作；確定加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用的措施，帶動(dòng)有效投資支持補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需。
2020年兩會(huì)政府工作報(bào)告中提出，2020年專項(xiàng)債額度為3.75萬(wàn)億元，相比2019年，增加1.6萬(wàn)億元。
專項(xiàng)債額度擴(kuò)充較大，短時(shí)間操作這么多項(xiàng)目的弊端逐漸顯現(xiàn)。
一位地方政府負(fù)責(zé)PPP與專項(xiàng)債項(xiàng)目的人士告訴記者，專項(xiàng)債的問(wèn)題主要有幾個(gè)，首先項(xiàng)目粗制濫造，前期工作不扎實(shí)，主管部門一直以為項(xiàng)目開(kāi)工就是立項(xiàng)，實(shí)質(zhì)上對(duì)于線性（鐵路，公路等項(xiàng)目）工程，除了可研批復(fù)還有初步設(shè)計(jì)、勘察、施工圖設(shè)計(jì)以及用地預(yù)審、規(guī)劃選址、環(huán)評(píng)、水土保持等專項(xiàng)報(bào)告的，而專項(xiàng)債的信息披露以及盡調(diào)都是走形式，項(xiàng)目形成實(shí)物量一般要施工圖批復(fù)才可行。另外專項(xiàng)債發(fā)債的基本只需可研批復(fù)，造成很多項(xiàng)目可研數(shù)據(jù)都是編造的，與后面實(shí)施的內(nèi)容相差太大。還有管理的問(wèn)題，專項(xiàng)債的使用方法落實(shí)不到位，限制多，而且資金使用單位基本是平臺(tái)公司，變相又為平臺(tái)公司輸血，而平臺(tái)公司管理能力又較差，無(wú)法對(duì)于財(cái)政資金提質(zhì)增效。
“我之所以不看好專項(xiàng)債，是因?yàn)檎畬ｍ?xiàng)債有90%讓銀行背了，這將來(lái)可能是不良資產(chǎn)，而且把金融機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的紐帶斷了，會(huì)造成金融脫媒，不能實(shí)現(xiàn)物有所值。而PPP才是真正意義上聯(lián)系了政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等眾多參與，而且是市場(chǎng)化融資和檢驗(yàn)，同時(shí)也是政府治理水平提高的一個(gè)監(jiān)督機(jī)制，還是全生命周期參與項(xiàng)目管理，一本明明白白的賬本。我現(xiàn)在雖然負(fù)責(zé)專項(xiàng)債和PPP，但是我一直站PPP。”上述地方政府人士表示。
一位給地方政府提供咨詢服務(wù)的人士告訴記者，從PPP到專項(xiàng)債，再?gòu)膶ｍ?xiàng)債到兩者共存，真有可能。其實(shí)問(wèn)題的根本還是地方財(cái)力的問(wèn)題，下一步發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)債項(xiàng)目地方政府自有資金匹配不上，只能轉(zhuǎn)PPP，不然項(xiàng)目都無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在操作的專項(xiàng)債項(xiàng)目只能說(shuō)是程序合規(guī)，真正能夠覆蓋收益的項(xiàng)目比較少，為了收入覆蓋，編收益，綁土地。其實(shí)現(xiàn)在的專項(xiàng)債對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，像當(dāng)初地下管廊、海綿城市有獎(jiǎng)補(bǔ)資金一樣，專項(xiàng)債也一樣，地方政府為了資金，就會(huì)綠色通道，趕緊立項(xiàng)發(fā)錢。
上述咨詢?nèi)耸拷ㄗh，應(yīng)該將專項(xiàng)債和PPP結(jié)合，就是一個(gè)項(xiàng)目AB包的模式。在當(dāng)前控制隱性負(fù)債的政策環(huán)境下，專項(xiàng)債和PPP無(wú)疑為最為合規(guī)的兩種項(xiàng)目融資模式，二者各有其特點(diǎn)，專項(xiàng)債具有審批快，資金成本低的優(yōu)勢(shì)，而PPP則有引進(jìn)社會(huì)資本先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變政府管理智能的特點(diǎn)，考慮到二者適用的項(xiàng)目均為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流完全覆蓋項(xiàng)目投資，成本較困難，可以采用專項(xiàng)債與PPP相結(jié)合的方式，可以將項(xiàng)目拆分為A B包，將一些前期啟動(dòng)部分劃為A 包，由政府發(fā)型專項(xiàng)債解決資金來(lái)源并先行啟動(dòng)，由于額度或者其他原因?qū)ｍ?xiàng)債資金無(wú)法覆蓋的，采用PPP模式吸引社會(huì)資金解約，同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)將項(xiàng)目建設(shè)，運(yùn)營(yíng)管理交給市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)變職能，激發(fā)市場(chǎng)效力的作用。