當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動態(tài) 來源：南京卓遠(yuǎn) 作者：楊衛(wèi)青
2018年下半年以來，隨著國際國內(nèi)環(huán)境的復(fù)雜多變，地方政府面臨著來自多重多層的挑戰(zhàn)和任務(wù)，如債務(wù)化解、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市發(fā)展等。近期，不少區(qū)域的地方政府開始著手或已經(jīng)開展了對區(qū)域國資國企的體系重構(gòu)與結(jié)構(gòu)調(diào)整。近日，重慶市發(fā)布了《重慶市國有資本投資、運營公司改革試點實施方案》（以下簡稱“實施方案”），南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為該實施方案對推進(jìn)重慶市的國資體系和結(jié)構(gòu)調(diào)整有積極的促進(jìn)作用，試作分析如下：
一、地方政府國資國企調(diào)整案例
（一）成都市國資布局結(jié)構(gòu)調(diào)整
圖1 重組后成都市國有企業(yè)架構(gòu)圖
今年來成都市啟動新一輪國資國企改革，按照加強國企黨的建設(shè)深化國資國企改革發(fā)展“1+4”實施方案，通過橫向戰(zhàn)略重組，市屬一級國有企業(yè)由20家重組為13家，數(shù)量減少35%，平均資產(chǎn)規(guī)模從451億元增至983億元，4家企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模超過千億，企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟水平和產(chǎn)業(yè)集中度得到有效提升；通過縱向壓縮層級，形成一級資本運營平臺、二級投資經(jīng)營平臺、三級專業(yè)化公司的國有資本運營結(jié)構(gòu)。具體來說，本輪成都市重構(gòu)國資布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的實施要點主要表現(xiàn)在以下方面：
1、實施戰(zhàn)略性重組，推動國有資本在重大產(chǎn)業(yè)、金融行業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)五大領(lǐng)域集中集聚，基本形成了契合城市定位、充分體現(xiàn)功能、企業(yè)錯位發(fā)展的國有資本布局。
2、改組成立了9家國有資本投資運營公司，在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、新經(jīng)濟培育、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融服務(wù)、軌道交通和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，通過投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本運營等方式延伸產(chǎn)業(yè)鏈、培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。
3、聚焦“一行業(yè)一企業(yè)、一主業(yè)一公司”，指導(dǎo)企業(yè)加快推進(jìn)內(nèi)部專業(yè)化整合，壓縮管理層級，形成扁平化管理機制。
4、組建了5家專業(yè)化公司，加速引領(lǐng)城市能級提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。
（二）三亞市國資布局結(jié)構(gòu)調(diào)整
圖2 重組后三亞市國有企業(yè)架構(gòu)圖
2019年6月，三亞市公布了《三亞市加快國有資本布局優(yōu)化調(diào)整全面深化國資國企改革實施方案》，根據(jù)市屬國有企業(yè)的功能定位和經(jīng)營狀況，依托優(yōu)勢企業(yè)重組優(yōu)化相關(guān)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建“2個平臺公司+6個產(chǎn)業(yè)集團(tuán)”的國有企業(yè)發(fā)展新格局。三亞市重構(gòu)國資布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的思路和要點如下：
1、按照產(chǎn)業(yè)相近、行業(yè)相關(guān)、主業(yè)相同原則，通過合并、劃轉(zhuǎn)、并購、新設(shè)等方式完成了1個國有資本投資運營平臺、1個國有資產(chǎn)處置平臺、6個產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的國資架構(gòu)。
2、為多舉措推動國有企業(yè)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，助力海南自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港建設(shè)，新設(shè)三亞崖州灣科技城管理局有限公司和三亞崖州灣科技城開發(fā)建設(shè)有限公司作為制度創(chuàng)新平臺，其管理方式另行規(guī)定。
3、三亞將力爭到2021年，市屬國有企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)1500億元，培育1家國有控股上市公司；力爭到2025年，市屬國有企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)到3000億元，培育3家國有控股上市公司，推進(jìn)國有經(jīng)濟在三亞城市發(fā)展中的基礎(chǔ)支撐和戰(zhàn)略引領(lǐng)作用顯著增強。
（三）哈爾濱市國資布局結(jié)構(gòu)調(diào)整
圖3 重組后哈爾濱市國有企業(yè)架構(gòu)圖
2019年8月，哈爾濱市發(fā)布《哈爾濱市屬國有企業(yè)集團(tuán)布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整工作方案》，將22家調(diào)整為14家，并為14家企業(yè)制定了各自的調(diào)整實施方案。通過調(diào)整，形成“產(chǎn)業(yè)相關(guān)板塊”、“城市建設(shè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)板塊”、“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)板塊”三大板塊。
哈爾濱市按照專業(yè)專注、不搞多元多層的原則，采取分步實施的方式進(jìn)行重組，其重組思路如下：
1、在集團(tuán)層面進(jìn)行整合，將目前除金融、文化外的22家調(diào)整為14家，整合后明確各集團(tuán)功能定位，確定主業(yè)。
2、將市直有關(guān)部門持有市屬企業(yè)集團(tuán)及其所屬子企業(yè)的股權(quán)劃轉(zhuǎn)給市國資委持有或有關(guān)企業(yè)集團(tuán)持有。
3、將產(chǎn)權(quán)清晰且不影響企業(yè)償債能力的市國資委出資企業(yè)集團(tuán)所屬企業(yè)一并調(diào)整。
4、對各集團(tuán)所屬企業(yè)不符合主業(yè)發(fā)展方向的，限期由各集團(tuán)自行清理，清理后將有發(fā)展前景且不影響集團(tuán)信譽評級的企業(yè)，整合到其他功能定位相同或相似的企業(yè)集團(tuán)。
二、區(qū)域國資國企重構(gòu)的出發(fā)點與指導(dǎo)原則
結(jié)合近些年來地方國資國企布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景和實踐，分析總結(jié)本輪國資國企體系重構(gòu)的出發(fā)點和指導(dǎo)原則如下：
（一）區(qū)域國資國企重構(gòu)的出發(fā)點
1、增強國有資本的活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力
以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的當(dāng)前我國的基本經(jīng)濟制度，做強做優(yōu)做大國有企業(yè)，不斷增強國有資本的活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力是維護(hù)和鞏固我國基本經(jīng)濟制度的根本要求。在上述要求指引下，面對當(dāng)前我國國資布局和結(jié)構(gòu)不合理、運行效率低下的問題，重構(gòu)國資國企，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級，化解過剩產(chǎn)能，培育核心競爭力和創(chuàng)新能力成為必要。
2、盤活國有資產(chǎn)存量，促進(jìn)國有“四資”合理流動
由于指導(dǎo)思想和管理體制上的原因，很多地方長期存在著大量的低效甚至無效資產(chǎn)，“僵尸企業(yè)”遍布，占據(jù)了大量的資金、勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要素，降低了資源配置效率。通過重構(gòu)國資國企的契機，加快市場出清，盤活存量資產(chǎn)，讓資源從過剩領(lǐng)域流向更具發(fā)展?jié)摿Φ念I(lǐng)域，從低效領(lǐng)域流向高效領(lǐng)域，建立一個高質(zhì)量的國有經(jīng)濟。
3、服務(wù)于城市發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升城市產(chǎn)業(yè)競爭力
國資國企，既是一座城市發(fā)展最穩(wěn)固的基石，也是城市活力的重要來源。國資在城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域一直不斷拓展發(fā)力，鑒于當(dāng)前城市公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)比較成熟，國資國企應(yīng)立足城市發(fā)展大局，主動擔(dān)負(fù)起促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、加快城市更新、保障改善民生等重任，推動國有資本向關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚。
（二）區(qū)域國資國企重構(gòu)的指導(dǎo)原則
1、優(yōu)結(jié)構(gòu)
重構(gòu)國資國企，要不斷優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)國有資本向戰(zhàn)略性關(guān)鍵性領(lǐng)域、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚，以高質(zhì)量發(fā)展為主線，推動地方國有資本重組整合，最終形成契合城市定位、充分體現(xiàn)功能、企業(yè)錯位發(fā)展的國有資本布局。
2、塑體量
重構(gòu)資本布局不僅強調(diào)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，亦要注重體量重塑。按照主業(yè)歸核、資產(chǎn)歸集、產(chǎn)業(yè)歸位的原則，大力推動國有企業(yè)重組整合，有效提升國有企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟水平。
3、聚主業(yè)
聚焦主業(yè)、精準(zhǔn)發(fā)力，剝離低效無效資產(chǎn)和非優(yōu)勢業(yè)務(wù)，集中資源做優(yōu)做強主業(yè)，是企業(yè)增強核心競爭力的重要途徑。
4、鑄專業(yè)
本輪國資國企重構(gòu)，有服務(wù)城市發(fā)展、促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)升級的需求，故深入教育、醫(yī)療、體育、生活服務(wù)等過去政府投入不足、社會資本介入不夠的一些民生領(lǐng)域，打造一批國企民生品牌，以更好地服務(wù)市民高品質(zhì)生活需要，形成“民生改善-企業(yè)成長-城市發(fā)展”良性循環(huán)。
三、以“卓遠(yuǎn)國資國企改革九宮格模型”分析實施方案
繼2018年7月中央頒布《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》一年之后，2019年7月22日，重慶市印發(fā)《重慶市國有資本投資、運營公司改革試點實施方案》，加快推進(jìn)重慶市國有資本投資、運營公司（以下簡稱“兩類公司”）改革試點工作。以下將從“卓遠(yuǎn)國資國企改革九宮格模型”視角來對實施方案進(jìn)行分析：
圖4 卓遠(yuǎn)國資國企改革九宮格模型
2015年，黨中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，隨后的幾年內(nèi)出臺了一系列配套文件，形成了“1+N”政策體系。分析總結(jié)這一列政策文件，南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為新一輪國資國企改革主要從產(chǎn)權(quán)制度、治理機制和管理機制三個角度出發(fā)，按照市場化運行主體要求改革國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度和治理機制以及現(xiàn)行國資管理體制，以激發(fā)國有企業(yè)的內(nèi)在活力，最終提高國有經(jīng)濟對整個國民經(jīng)濟的控制力和影響力。
實施方案從授權(quán)機制、治理結(jié)構(gòu)、運行模式及監(jiān)督與約束機制四個方面對兩類公司的試點工作的開展提供指導(dǎo)意見。結(jié)合卓遠(yuǎn)的分析模型來看，國資國企改革，產(chǎn)權(quán)制度是基礎(chǔ)。兩類公司改革是政企分開的一種探索，政企分開方能產(chǎn)權(quán)明晰。兩類公司需要配套產(chǎn)權(quán)制度改革，能否把產(chǎn)權(quán)制度改革融入到兩類公司改革中，直接關(guān)系國企改革的成敗，唯有投資到位、權(quán)利到位，責(zé)任才能到位。
法人治理結(jié)構(gòu)是公司企業(yè)高效有序運行的內(nèi)在要求，治理機制改革是兩類公司改革的重要環(huán)節(jié)。雖然，當(dāng)前國有企業(yè)基本完成了公司制改革，但還有很大一部分企業(yè)尚未形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)，權(quán)責(zé)不清、激勵和約束不足、缺乏制衡等問題較為突出，董事會基本形同虛設(shè)，未能發(fā)揮應(yīng)有作用。兩類公司試點能否順利推行，還取決于內(nèi)部治理機制的建設(shè)情況。這亦是中央和地方層面均在試點兩類公司的同時，加碼落實混合所有職能改革、董事會職權(quán)試點、推行職業(yè)經(jīng)理人制度試點、企業(yè)薪酬分配差異化試點等措施的原因。
兩類公司改革也是國資管理體制改革的探索，在政府部門和國有企業(yè)之間加入一個中間層，形成“政府部門-國有資本投資運營公司-國有企業(yè)”三層架構(gòu)，兩類公司位于中間層，受政府部門委托（試點過程中需根據(jù)兩類公司的具體定位和實際情況，按照“一企一策”原則，制定監(jiān)管清單和責(zé)任清單），負(fù)責(zé)國有資本市場化運作。兩類公司“要積極探索以管資本為主的有效運營模式”，以資本為紐帶、產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)建立健全投資與被投資關(guān)系，切實完善市場化經(jīng)營機制。
四、實施方案將有助于推動重慶市國資國企的重構(gòu)與整合
（一）從兩類公司的功能定位來看實施方案對重慶市國資國企重構(gòu)的積極影響
根據(jù)實施方案，兩類公司被定為“國有資本市場化運作的專業(yè)平臺”，負(fù)責(zé)國有資本運作，不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動。其中國有資本運營公司“在關(guān)系國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，按照市政府確定的國有資本布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化要求，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，通過開展市場化投資融資、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育和資本運作等，發(fā)揮投資引導(dǎo)和結(jié)構(gòu)調(diào)整作用，推動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級，化解過剩產(chǎn)能，培育核心競爭力和創(chuàng)新能力”；國有資本運營公司“以財務(wù)性持股為主，通過股權(quán)運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進(jìn)退等方式，盤活國有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動社會資本共同發(fā)展，促進(jìn)國有資本合理流動”。從其功能定位上看，兩類公司的組建將有助于促進(jìn)重慶市國資布局調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，盤活存量資產(chǎn)，促進(jìn)重慶市“四資”合理流動。
（二）從兩類公司的組建方案看實施方案對重慶市國資國企重構(gòu)的積極影響
從兩類公司的組建方案來看，“組建國有資本投資、運營公司，應(yīng)有助于推動股權(quán)或資產(chǎn)按照產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度實施資源整合，提升協(xié)同效應(yīng)，減少重復(fù)投資”，”實行‘一戶一策’、’一企一報’，履行決策程序后實施”。兩類公司的組建方案為日后重慶市國資國企布局結(jié)構(gòu)重構(gòu)提供指導(dǎo)思想，即實施企業(yè)重組要依據(jù)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，提升協(xié)同效應(yīng)；企業(yè)重組實行“一戶一策”，分別制定各戶的調(diào)整實施方案。
（三）從兩類公司的運行模式看實施方案對重慶市國資國企重構(gòu)的積極影響
從兩類公司的運行模式來看，兩類公司積極探索“以管資本為主”的運營模式，“注重通過公司治理行使股東權(quán)利，健全以資本為紐帶的投資與被投資關(guān)系”、“ 圍繞服務(wù)全市經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)目標(biāo)，決定公司經(jīng)營方針和年度投資計劃，在授權(quán)范圍內(nèi)，對投資活動自主決策，落實國家產(chǎn)業(yè)政策和全市重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃”。兩類公司有責(zé)任依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策和全市重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，利用資本市場進(jìn)行運作，通過進(jìn)入和退出某個企業(yè)、行業(yè)，來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，兩類公司將成為重慶市國資布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的重要推手。
【關(guān)于卓遠(yuǎn)】
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