當(dāng)前位置 ： 首頁(yè) 》新聞咨詢訊 》公司動(dòng)態(tài) 來(lái)源：南京卓遠(yuǎn) 作者：楊衛(wèi)青
2019年3月，成都市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以效率為導(dǎo)向的國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)制度改革的試行意見(jiàn)》（下稱“《試行意見(jiàn)》”），意味著成都市正式推出其本輪國(guó)資國(guó)企改革的第二步戰(zhàn)略部署，成都市將緊緊圍繞“兩降兩提”重大要求，全面推進(jìn)以效率為導(dǎo)向的國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)。南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為成都市國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)制度的開展對(duì)各地的城投公司亦有借鑒意義，以下將結(jié)合《試行意見(jiàn)》對(duì)城投公司國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)制度建設(shè)試做分析：
一、《試行意見(jiàn)》推出的背景與意義分析
2017年8月，成都市啟動(dòng)新一輪國(guó)資國(guó)企改革，在《加強(qiáng)國(guó)企黨的建設(shè)深化國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展實(shí)施方案》（成委發(fā)〔2017〕26號(hào)）為核心的“1+4”改革政策體系的頂層設(shè)計(jì)下，首先啟動(dòng)的是市屬企業(yè)的戰(zhàn)略重組，經(jīng)過(guò)一年半的改革攻堅(jiān)，成都市國(guó)資國(guó)企改革取得了積極突破。通過(guò)實(shí)施重組，國(guó)有資本在重大產(chǎn)業(yè)、金融行業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)五大領(lǐng)域集中集聚，各集團(tuán)圍繞主業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)鏈整合，契合城市定位、充分體現(xiàn)功能、企業(yè)錯(cuò)位發(fā)展的國(guó)有資本布局基本形成。
重組僅是從戰(zhàn)略層面的布局，成都市政府面臨的更為根本的問(wèn)題是促進(jìn)重組后的國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，即如何促進(jìn)這些國(guó)有企業(yè)的的高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而提升其活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。成都市打出的牌是推進(jìn)以效率為導(dǎo)向的國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)，國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)是國(guó)資委的一種事前監(jiān)管，試圖通過(guò)發(fā)揮評(píng)價(jià)的“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”作用,建立健全 “經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)、問(wèn)題診斷、改革突破”工作閉環(huán), 指導(dǎo)企業(yè)改進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理，推動(dòng)國(guó)有企業(yè) “兩降兩提”、提升企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，持續(xù)提升核心競(jìng)爭(zhēng)力。
二、從卓遠(yuǎn)九宮格模型看國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)制度
圖1 卓遠(yuǎn)國(guó)資國(guó)企改革九宮格模型
南京卓遠(yuǎn)通過(guò)分析總結(jié)近一輪國(guó)資國(guó)企改革的政策體系，認(rèn)為本輪的國(guó)資國(guó)企改革主要圍繞產(chǎn)權(quán)制度、治理機(jī)制、管理機(jī)制三個(gè)方面進(jìn)行改革，目的在于提高國(guó)資國(guó)企的活力、控制力和影響力。試行國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)制度相當(dāng)于對(duì)國(guó)資國(guó)企進(jìn)行績(jī)效考核，績(jī)效考核欲落到實(shí)處，須與獎(jiǎng)懲掛鉤，前提是產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰，確保勞有所得、功有所獎(jiǎng)、過(guò)有所罰，權(quán)責(zé)相等、獎(jiǎng)罰分明方能護(hù)航國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)達(dá)到預(yù)期效果。通過(guò)對(duì)國(guó)資國(guó)企的經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行考核，促使國(guó)有企業(yè)去完善其在公司治理方面的問(wèn)題，建立健全法人治理機(jī)制，也是國(guó)有企業(yè)開展市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的必要條件。落實(shí)以“管資本”為主的國(guó)資管理機(jī)制，以資本為紐帶、產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理，切實(shí)完善市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，是國(guó)資國(guó)企實(shí)現(xiàn)既定效率指標(biāo)的重要支撐。
鑒上分析認(rèn)為，推行國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)制度與我們本輪國(guó)資國(guó)企改革的方向與目標(biāo)契合，通過(guò)推行國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)制度，助推國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營(yíng)管理制度改革，完善國(guó)資管理體制，最終實(shí)現(xiàn)提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力和影響。因此，有效的國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)制度的建設(shè)是非常有必要的，當(dāng)前各地都在進(jìn)行國(guó)資體系與布局重構(gòu)，重組后的城投公司通過(guò)建立一套適合自身的有效的經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)體系，指導(dǎo)其不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、改革突破，從而提升企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量與效益。
那么，什么樣的評(píng)價(jià)制度是有效的？如何構(gòu)建國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)體系？以下將以成都市國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)制度建設(shè)為例談?wù)劤峭豆緡?guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)制度的設(shè)計(jì)要點(diǎn)。
三、成都市擬構(gòu)建以效率為導(dǎo)向的國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)體系
本次成都市國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)以效率為準(zhǔn)繩，圍繞著成都市國(guó)資國(guó)企改革的總目標(biāo)——提高戰(zhàn)略執(zhí)行能力、提高核心競(jìng)爭(zhēng)力、提高國(guó)資營(yíng)運(yùn)效率、提高經(jīng)營(yíng)者和職工積極性，設(shè)計(jì)了戰(zhàn)略支撐效率、社會(huì)服務(wù)效率、資本運(yùn)營(yíng)效率、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)效率、專業(yè)運(yùn)作效率、現(xiàn)代治理效率六個(gè)維度的評(píng)價(jià)體系。并且，通過(guò)對(duì)六個(gè)維度的目標(biāo)達(dá)成分別進(jìn)行分解，得出更多的子目標(biāo)，再依據(jù)這些子目標(biāo)設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的量化指標(biāo)，確保實(shí)際操作過(guò)程中的目標(biāo)導(dǎo)向清晰和便于衡量。以市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)效率指標(biāo)為例，其評(píng)價(jià)的標(biāo)的為企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中投入資源與產(chǎn)出之間的對(duì)比關(guān)系，涉及到的具體評(píng)價(jià)對(duì)象包括經(jīng)營(yíng)規(guī)模、盈利能力、經(jīng)營(yíng)效率、成本控制等，故據(jù)此設(shè)置了“資產(chǎn)總額、利潤(rùn)總額、國(guó)有資產(chǎn)保值增值率、凈資產(chǎn)收益率、人均營(yíng)業(yè)收入、人均利潤(rùn)、人事費(fèi)用率、市域外營(yíng)業(yè)收入”等指標(biāo)，這些指標(biāo)越優(yōu)秀，意味著國(guó)有資本的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)效率越高。如哪方面表現(xiàn)不足，即能通過(guò)具體的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體現(xiàn)出來(lái)，表明需要著重在該方面進(jìn)行改進(jìn)，改善相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)企業(yè)總體經(jīng)營(yíng)效率的提升。這也是開展國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)的初衷，評(píng)價(jià)本身不是最終目的，最終目的是需要通過(guò)評(píng)價(jià)去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、診斷問(wèn)題，從而有針對(duì)性地改革突破。
四、國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇
構(gòu)建國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)體系，其核心要點(diǎn)是國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇和設(shè)計(jì)。推行國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)制度改革，建立以效率為導(dǎo)向的國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)體系，須確保評(píng)價(jià)方案是因企制宜的，評(píng)價(jià)方案應(yīng)有助于幫助企業(yè)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并可有效激勵(lì)企業(yè)改進(jìn)，引導(dǎo)城投公司高效、健康、良性發(fā)展。因此，一份合適的評(píng)價(jià)方案的設(shè)計(jì)至關(guān)重要，以下結(jié)合《試行意見(jiàn)》談?wù)劸唧w評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇問(wèn)題：
1、分類確定國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
上述六大維度的評(píng)價(jià)導(dǎo)向各有差異，但最終落腳點(diǎn)都在效率上，以提升經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向的企業(yè)應(yīng)更側(cè)重收入創(chuàng)造，通過(guò)改進(jìn)業(yè)務(wù)戰(zhàn)略、產(chǎn)品技術(shù)、營(yíng)銷模式等提高收入，同時(shí)配合改善管理來(lái)降低成本，其具體選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)是要圍繞經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及企業(yè)上層治理相關(guān)構(gòu)建一套全面的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系；以提升城市功能服務(wù)為導(dǎo)向的企業(yè)則側(cè)重通過(guò)提高目標(biāo)完成度和對(duì)付出的成本管控來(lái)提高效率，其具體指標(biāo)選擇會(huì)是以戰(zhàn)略支撐和提供服務(wù)為主導(dǎo)構(gòu)建一套促進(jìn)目標(biāo)達(dá)成和成本管控的指標(biāo)體系。
此外，隨著以國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司改革為例的國(guó)有資本管理體制改革，意味著國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)與國(guó)有實(shí)體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)分開將是一種趨勢(shì)。在該趨勢(shì)下，資本運(yùn)營(yíng)公司與實(shí)體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司將會(huì)有不同的目標(biāo)，對(duì)應(yīng)不同的考核標(biāo)準(zhǔn)。
產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)屬于實(shí)體經(jīng)濟(jì)范疇，即國(guó)有企業(yè)是創(chuàng)造價(jià)值的載體，相應(yīng)地，主打產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)遵循產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)律和價(jià)值創(chuàng)造邏輯，以價(jià)值創(chuàng)造為導(dǎo)向，圍繞盈利能力、經(jīng)營(yíng)效率、成本控制等具體目標(biāo)，采用市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)效率或社會(huì)服務(wù)效率指標(biāo)為主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
然而與從事具體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)職能不同，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司屬于虛擬經(jīng)濟(jì)范疇，其核心作用在于激活國(guó)有資本，優(yōu)化資源配置從而支持產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，并不從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。鑒此，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)應(yīng)圍繞國(guó)有資本流動(dòng)性、流動(dòng)效率以及流動(dòng)方向等，構(gòu)建以資本運(yùn)營(yíng)效率為主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
2、“一企一策”選擇國(guó)資評(píng)價(jià)指標(biāo)
在分類的基礎(chǔ)上，成都市提出 “一企一策”制定評(píng)價(jià)實(shí)施方案。每個(gè)企業(yè)都有自己的特性，應(yīng)結(jié)合被評(píng)價(jià)企業(yè)功能定位、行業(yè)特色及業(yè)務(wù)開展情況，針對(duì)性設(shè)計(jì)被評(píng)價(jià)企業(yè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、方法及評(píng)分規(guī)則，科學(xué)制定被評(píng)價(jià)企業(yè)的具體評(píng)價(jià)實(shí)施方案。對(duì)此，《試行意見(jiàn)》亦是針對(duì)六大維度的監(jiān)管指標(biāo)給出了具體的建議，以下結(jié)合三類企業(yè)重點(diǎn)談?wù)劯黝惼髽I(yè)的主導(dǎo)指標(biāo)及指標(biāo)選擇建議：
（1）以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向的國(guó)有企業(yè)
提升市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)效率是以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向的國(guó)有企業(yè)的核心要求，具體包含“資產(chǎn)總額、利潤(rùn)總額、國(guó)有資產(chǎn)保值增值率、凈資產(chǎn)收益率、人均營(yíng)業(yè)收入、人均利潤(rùn)、人事費(fèi)用率、市域外營(yíng)業(yè)收入”指標(biāo)，其中“資產(chǎn)總額”是規(guī)模指標(biāo)，規(guī)模是企業(yè)外在的形象，對(duì)其在市場(chǎng)的影響力（包括融資、產(chǎn)品議價(jià)等）有正效應(yīng)；“利潤(rùn)總額”是企業(yè)總體盈利能力的體現(xiàn)，“市域外營(yíng)業(yè)收入”消除了企業(yè)的本地優(yōu)勢(shì)，是更能體現(xiàn)企業(yè)能力的一個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)，“人事費(fèi)用率”是企業(yè)人工成本的監(jiān)測(cè)指標(biāo)；“凈資產(chǎn)收益率”、“人均營(yíng)業(yè)收入”、“人均利潤(rùn)”是體現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率的綜合性指標(biāo)。另外，在上述主要體現(xiàn)企業(yè)過(guò)去經(jīng)營(yíng)情況的指標(biāo)之外，建議還可以添加一類有預(yù)測(cè)企業(yè)增長(zhǎng)能力的指標(biāo)，比如資產(chǎn)/銷售/股東權(quán)益增長(zhǎng)率、技術(shù)投入比率等。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有企業(yè)還應(yīng)視需要配置監(jiān)測(cè)企業(yè)專業(yè)運(yùn)作效率、現(xiàn)代治理效率相關(guān)指標(biāo)，最終建立一套適合企業(yè)的全面評(píng)價(jià)體系。
（2）以提升城市功能服務(wù)為導(dǎo)向的國(guó)有企業(yè)
對(duì)于功能性國(guó)有企業(yè)，主要目標(biāo)任務(wù)是提升戰(zhàn)略支撐效率和社會(huì)服務(wù)效率，具體建議指標(biāo)包括投向城市重大戰(zhàn)略領(lǐng)域的“投融資總額、投融資計(jì)劃完成率、投資額占企業(yè)投資總額的比例”等戰(zhàn)略支撐相關(guān)指標(biāo)和“公共服務(wù)供給量、服務(wù)滿意度、社會(huì)貢獻(xiàn)度”等社會(huì)服務(wù)相關(guān)指標(biāo)。上述戰(zhàn)略支撐指標(biāo)分別用來(lái)監(jiān)測(cè)企業(yè)配合城市重大戰(zhàn)略的絕對(duì)量、相對(duì)量和完成度。“公共服務(wù)供給量”代表企業(yè)提供公共服務(wù)的量；“服務(wù)滿意度”是企業(yè)提供服務(wù)的效果評(píng)價(jià)；“社會(huì)貢獻(xiàn)度”是一項(xiàng)綜合性的效率指標(biāo)，代表著功能性企業(yè)的總產(chǎn)出（包括工資、福利、稅收、利潤(rùn)等）與資源耗費(fèi)（平均總資產(chǎn)）比。此外，可考慮加入成本費(fèi)用率、人事費(fèi)用率等成本方面的過(guò)程管控指標(biāo)，并通過(guò)與行業(yè)標(biāo)桿水平和行業(yè)平均水平進(jìn)行比較，使企業(yè)對(duì)具體項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理方面的問(wèn)題有一個(gè)清晰的認(rèn)知，促進(jìn)企業(yè)提高服務(wù)效率。同時(shí)，亦需要視企業(yè)具體情況或需要決定是否匹配現(xiàn)代治理效率、專業(yè)運(yùn)作效率、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)效率方面的指標(biāo)。
（3）國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司
對(duì)于資本運(yùn)營(yíng)公司，提升資本運(yùn)營(yíng)效率是核心目標(biāo)，對(duì)應(yīng)地建議指標(biāo)包括“置證券化規(guī)模、證券化率、境內(nèi)外信用評(píng)級(jí)、混合所有制企業(yè)數(shù)量及資產(chǎn)占比”，上述指標(biāo)設(shè)置目的意在引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)提升資本使用效率、帶動(dòng)非公經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。然而，資本運(yùn)營(yíng)的目標(biāo)是多重的，兼顧流動(dòng)性、流動(dòng)效率以及流動(dòng)方向，所有在上述指標(biāo)之外，建議可考慮設(shè)計(jì)“國(guó)有資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率”和“國(guó)有股權(quán)創(chuàng)新覆蓋率”指標(biāo)。“國(guó)有資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率”即營(yíng)業(yè)收入凈額與平均資產(chǎn)總額之比，反映投入國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的全部國(guó)有資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)速度及利用效率。“國(guó)有股權(quán)創(chuàng)新覆蓋率”作為與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化相對(duì)應(yīng)的指標(biāo)，用國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司全部國(guó)有股權(quán)當(dāng)中所覆蓋的科技創(chuàng)新公司國(guó)有股權(quán)占比，反映國(guó)有資本流動(dòng)方向?qū)ε嘤?jīng)濟(jì)新動(dòng)能的支持。不論是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)還是新興產(chǎn)業(yè)培育，凡是涵蓋科技創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新的國(guó)有股權(quán)投資，都納入“國(guó)有股權(quán)創(chuàng)新覆蓋”的范疇之內(nèi)。
3、動(dòng)態(tài)調(diào)整、不斷完善國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)體系
影響到國(guó)資經(jīng)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)的因素很多，而動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制能夠確保國(guó)資評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)得到更新，使各類企業(yè)能夠始終保持匹配最適合的國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)體系，如此國(guó)資經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)制度的作用方可能正常發(fā)揮出來(lái)，從而為國(guó)資國(guó)企改革貢獻(xiàn)力量。
【關(guān)于卓遠(yuǎn)】
南京卓遠(yuǎn)是一家專注于城鎮(zhèn)化，以提供城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合解決方案為己任的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)。伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我們積極參與城鎮(zhèn)化、協(xié)助城鎮(zhèn)化發(fā)展，致力于為城鎮(zhèn)化發(fā)展中的各方主體，特別是政府、地方投融資企業(yè)和產(chǎn)業(yè)投資人提供高效、創(chuàng)新、 務(wù)實(shí)的綜合解決方案并成功付諸實(shí)施。業(yè)務(wù)范圍包括基礎(chǔ)設(shè)施投融資咨詢（含PPP）、政府投融資企業(yè)咨詢、金融服務(wù)、政府決策智庫(kù)，力爭(zhēng)成為該領(lǐng)域服務(wù)卓越、具有遠(yuǎn)大目標(biāo)的投融資、管理咨詢及資產(chǎn)管理公司。
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