當前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》行業(yè)資訊 目前，大部分地方政府債券資金能夠及時用到重大項目上，對穩(wěn)投資、補短板發(fā)揮著重要作用。但同時，地方發(fā)債資金閑置問題似乎愈演愈烈。
近日，不少省份披露了2019年度省本級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告（下稱“審計報告”），第一財經記者梳理發(fā)現，在有關地方政府債券資金的審計中，絕大多數省份都存在一個共同的問題，即發(fā)債籌來的錢“躺在賬上”，白白支付利息。資金閑置程度不同，有的地方甚至一筆錢借了3年了還沒花出去。
按照此前審計署公布的數據，僅2019年審計18個省份及所轄36個市縣就發(fā)現，,由于項目安排不合理或停止實施等，503.67億元地方政府新增專項債券資金未使用，132.3億元閑置超過一年。
如果按照去年地方政府債券3.47%平均利率估算，100億元資金閑置1年，將白白支付利息3.47億元。全國究竟有多大規(guī)模地方債資金閑置尚不可知，但根據已公布的審計報告，一年地方政府白白支付利息可能達到數十億元規(guī)模。
然而，這并非新問題，前些年審計就已經發(fā)現這樣的情況。為何地方資金閑置問題屢審屢犯？又有何對策來解決？
“錢等項目”原因復雜
早在2017年，審計部門就已經公開披露地方政府債券資金閑置問題。隨著地方政府債券發(fā)行規(guī)模大幅攀升，閑置資金規(guī)模也有所增加。
根據上述部分省級審計部門披露的2019年審計報告，廣東、四川、福建、山東、海南、湖南、北京、河南等地均存在地方政府債券資金閑置。
第一財政大省廣東審計發(fā)現，截至2019年底，全省共有313個2019年新增地方政府債券項目債的券資金未形成實際支出，涉及金額169億元。四川省2019年審計報告也發(fā)現，當地有275.58億元新增債券資金未使用，其中141.82億元閑置超過1年（這甚至超過上述審計署數據）。福建省雖然未披露2019年政府債券資金閑置規(guī)模，但稱地方政府專項債券有25.94%當年結轉未使用。
海南在審計省本級和9個市縣2016年至2019年地方政府債券資金時發(fā)現，4個市縣32.04億元至2019年末仍未使用，最長滯留時間達36個月。
部分省份審計部門對資金閑置給出的理由包括，項目準備不充分或停止實施、項目進度與資金籌集不銜接等。
近些年地方財力空前緊張，不少地方積極爭取債券資金，那為何資金還趴在賬上？
中財—鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成告訴第一財經記者，政府投資項目開工前有一系列審批程序和工作要求，比如項目要進行可行性論證，通過相應的土地、環(huán)保、規(guī)劃等審批。實踐中發(fā)現，一些地方這些前期工作不扎實，申請到地方政府債券額度，完成發(fā)債籌資后，項目由于前期準備不充分無法開工，造成了資金閑置。
對外經濟貿易大學毛捷教授告訴第一財經記者，目前地方政府債券資金撥付進度比較快，但一些項目落地或開工進度相對慢，這就造成了項目進度與資金籌集不銜接，資金閑置。一些地方發(fā)債設計不夠細致，比如一個建設項目需要分幾期來逐步推進，但籌資可能一次性完成，這也就造成了資金閑置。
“我們當地也存在政府債券資金閑置的問題，這主要是項目手續(xù)不齊全，或者根本做不了。造成這種現象的一大原因在于，一些部門申報項目時很多是拍腦袋決定的，實際上項目不成熟，等債券資金籌到后才開始啟動項目，這勢必造成資金閑置。”一位西部基層財政人士告訴第一財經記者。
另一位東部市級財政人士告訴記者，債券資金閑置一種原因是項目手續(xù)不齊全，另一種是地方以甲項目申請資金后，想將資金用到其他項目上。
“造成地方政府債券資金閑置，一方面是有些地方主要精力花在了先將資金爭取到手，具體項目短時間倉促上報，項目實施方案并未設計好；另一方面是在上級政府催促加快發(fā)債進度下，債券資金又超前到賬。”上海財經大學鄭春榮教授對第一財經分析。
財達證券總經理助理胡恒松告訴第一財經記者，目前地方政府債券資金閑置主要是專項債券資金閑置，原因除了項目準備不充分外，還在于沒有建立符合專項債券特點的指導性文件或特殊通道。專項債券在各級財政劃撥的過程中一般采用的是傳統財政資金劃撥流程，導致資金“走在路上”的時間較長。另外受天氣等客觀因素影響，一些債券資金無法及時使用。比如東北、內蒙古等地9~10月份地方債發(fā)行完成后，項目陸續(xù)進入冬季停工狀態(tài)，造成債券資金在當年無法足額使用情況。不少專項債資金投向交通建設類項目，由于項目建設周期較長，資金使用進度相對較慢。
解決之策
事實上，地方政府債券資金閑置問題已經得到國務院高度重視。
為了充分發(fā)揮債券資金效應，避免“錢等項目”，今年國務院反復強調要加強項目管理，明確“資金跟項目走”。相關部門也反復強調，各地要做好項目儲備及前置條件，在項目前期準備工作上多下功夫。
另外，國務院明確，對地方政府專項債券項目短期內難以建設實施、確需調整資金用途的，原則上要于9月底前完成并按程序報備。專家分析，此舉也是為了避免債券資金閑置，發(fā)揮資金使用效率。
2020年，地方政府新增債券發(fā)行規(guī)模達到4.73萬億元，創(chuàng)歷史新高。加上實際轉給地方使用的1萬億元抗疫特別國債，今年地方實際發(fā)債籌資資金規(guī)模高達5.73萬億元。截至7月底，地方發(fā)行新增債券28290億元，完成全年發(fā)行計劃的59.8%。1萬億元抗疫特別國債發(fā)行完畢，資金基本下撥至基層市縣政府。近期財政部催促地方加快發(fā)債，力爭10月底前完成專項債發(fā)債任務。
隨著債券資金相繼到位，如何避免資金閑置的老問題？
溫來成認為，避免資金閑置首先要端正地方發(fā)債動機。“只有地方經濟社會發(fā)展急需項目，地方財政收入不夠時，才需要發(fā)債籌資建設。一些地方政府官員不能因為看到別的地方發(fā)債，盲目認為自己沒有發(fā)債就吃虧，結果舉債申請資金后無法落實到具體項目。”
地方政府發(fā)債額度需要向上級政府爭取，總額度國務院報全國人大批準，財政部將其分配到36個省市（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市），然后這些省市再層層分配至基層市縣政府。由于基層政府沒有穩(wěn)定的發(fā)債額度，實踐中出現了基層政府“重債券資金爭取，輕視項目推進”怪像。
鄭春榮認為，可以考慮把地方債券額度與財政收入掛鉤，額度甚至可以放大一些，給地方政府吃下“定心丸”。當基層政府官員清楚當前和未來可以借多少債，并將發(fā)債的品種、時間進度更多地交給地方政府，預期穩(wěn)定之后，地方政府亂借錢的現象可能有所緩解。
在地方政府端正舉債動機后，溫來成認為，做好債券項目儲備和前期準備工作至關重要，目前相關主管部門其實對項目前期工作有不少要求，關鍵問題在于落實。
毛捷表示，目前專項債項目基本都有地方融資平臺公司操作，而這些公司以前主要承擔政府融資職能，并不熟悉具體項目操作，近些年轉型之下有些比較成功，但大多數依然艱難。下一步應該加快推進地方融資平臺公司轉型步伐，吸引相關人才，強化項目運營管理，加快債券項目落地，避免資金閑置。
溫來成認為，一些咨詢機構在給地方政府債券項目做實施方案和財務測算等，為了幫助地方籌集資金，弄虛作假，一定程度上造成項目資金下來后項目無法實施，資金閑置。下一步要對這些弄虛作假的咨詢機構給予處罰。
廣西壯族自治區(qū)財政廳曹潤林建議，建立債券資金及時規(guī)范使用監(jiān)督機制。在發(fā)行關口確保項目立項、可研批復、征地拆遷等前期工作完成的前提下，做到避免“錢滯項目”。債券發(fā)行成功后，財政部門要及時撥付資金，項目單位要嚴格按照項目施工進度及時向施工單位支付工程款，工程竣工后要及時決算結算，保證施工單位施工積極性盡快形成實物工作量。
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