當前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動態(tài) 來源：南京卓遠 作者：閆家廠
城投公司是一類重要的地方國企，承擔地方投資項目融資功能，在地方經濟發(fā)展中起著重要作用。但自2017年下半年開始，國家針對地方政府的債務管控和平臺公司規(guī)范化融資出臺了一系列十分嚴厲的政策，使得各地政府慣用的傳統(tǒng)籌資方式受到了嚴格限制，平臺公司的運作和發(fā)展模式難以為繼，給城投公司的發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)，但同時國企改革相關政策的落地也為平臺轉型提供了契機。近期河南兩家市級城投平臺變身國有資本投資運營公司，涉761億資產。本文就河南省城投平臺轉型的特點及背后的重要因素進行分析。
一、河南城投公司轉型兩類公司特點
（一）選擇產業(yè)投資運營經驗豐富、市場化程度相對較高的城投平臺直接改組為兩類公司。
各地組建兩類公司可采取改組和新設兩種方式設立。目前呈現(xiàn)出改組為主，新建為輔的特征。在具體操作中，改組方式又可以細化為合并改組、吸收改組和直接改組，各有優(yōu)缺點。此次河南是通過兩家城投公司直接改組方式組建“兩類公司”，兩家公司產業(yè)投資運營經驗豐富、市場化程度相對較高，在適度整合、做實資本、明確功能定位、加強功能建設的基礎上，改革轉型為以城建基礎設施投資、戰(zhàn)略性新興產業(yè)引導投資等為主業(yè)的國有資本投資運營公司。如，濮陽市投資集團公司，多年來積極推進融資模式創(chuàng)新工作、在承擔政府戰(zhàn)略任務的同時，積極拓展市場化業(yè)務，市場化程度較高，投資領域涉及交通、水利工程、房地產、文化旅游、汽車、金融、銀行、基金管理等投資運營經驗豐富。
（二）根據各市城市經濟發(fā)展情況及國資規(guī)模，差異化定位兩類公司類型及公司具體職能。
國資國企改革，目的便是服務于城市經濟社會發(fā)展，而城市不同的經濟發(fā)展水平又影響了國資國企改革的具體操作，而兩類公司組建對象的選擇及應用類型的選擇，除受到經濟形勢的影響外，還與當地的國資規(guī)模與資本市場的成熟度密切相關。河南各地級市發(fā)展較不均衡，同層級城投平臺資產規(guī)模差異較大，整體呈現(xiàn)“中心強，四周弱”的格局，以鄭州、洛陽為代表的中部區(qū)域經濟財政實力較強，濮陽市、周口市等資質相對較弱。
洛陽整體經濟發(fā)展良好，2018年GDP增速增速高于全國、全省平均水平，洛陽城鄉(xiāng)建設投資集團資產規(guī)模437億，為進一步合理調整市國有經濟布局，促進洛陽城鄉(xiāng)建設投資集團有限公司健康發(fā)展，在保持現(xiàn)有集團公司職能的同時，增加國有資本投資運營的職能，轉型為國有資本運營公司。經營范圍與原來相比，增加“股權投資、新型城鎮(zhèn)化建設。科技園區(qū)的投資、開發(fā)與運營、國有資產經營與管理、房地產開發(fā)經營、物業(yè)管理，房地產中介服務”等內容。
2018年濮陽GDP總量、GDP增速在河南省內均為倒數，是省內發(fā)展最慢的城市之一，三產結構發(fā)展不合理，政府債務率高企，經濟發(fā)展陷入“瓶頸”。濮陽投資集團，資產規(guī)模僅214億元。因此，根據濮陽市的國有經濟布局調整和城市經濟發(fā)展產業(yè)轉型升級的需要，并考慮到國資規(guī)模相對較小，實行一體化運作更為可行，針對濮陽投資集團，大刀闊斧調整現(xiàn)有集團公司職能，轉型為更為純粹的國有資本投資運營公司。變更前，業(yè)務涉及熱力供應、自來水供應、糧食購銷、賓館服務等。變更后業(yè)務發(fā)生重大調整，負責濮陽市國有資本投資、運營及相關業(yè)務；國有股權持有、投資及運營；企業(yè)重組及產業(yè)并購組合；企業(yè)及資產（債權、債務）托管、收購、處置；重大經濟建設項目投融資。
（三）進一步理順政資政企關系，轉變原多方管理的現(xiàn)狀，劃歸國資委統(tǒng)一管理。
地方國資實行統(tǒng)一管理，有利于排除部門利益，實現(xiàn)市場化轉型、有利于后期國有資產的統(tǒng)一調配和合理布局。如，洛陽城鄉(xiāng)建設投資集團有限公司，將洛陽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)管委會持有的新區(qū)建投93.59%的國有股權無償劃轉市政府國資委，由市政府國資委對新區(qū)建投履行出資人職責。濮陽投資集團出資人由濮陽市發(fā)改委變更為濮陽市財政局（濮陽市國資委）。從地方城投公司轉型和改革的角度，應該盡量做到對地方的國有資產進行統(tǒng)一管理。政府各部門、機構各自為戰(zhàn)往往因為資源不足、人才有限、管理水平低下等原因，導致運營效率低下、業(yè)務高度重疊、無序競爭頻發(fā)，甚至成為空殼公司或者僵尸企業(yè)，地方政府往往不得不下大力氣進行整頓、合并重組。
二、河南城投公司轉型兩類公司優(yōu)勢因素
（一）城投公司定位與兩類公司較為契合，具備組建的基礎與資源條件，有利于提升組建成功效率。城投公司的誕生的初衷就在于服務于城市發(fā)展，而兩類公司，作為公司制企業(yè)，除追求市場化運作外，還側重于那些市場不能發(fā)揮“無形之手”作用或缺乏源動力，卻又對城市發(fā)展戰(zhàn)略、國家經濟安全、民生保障等起到重大支撐作用的重要領域。因此，城投公司與兩類公司在承擔城市發(fā)展、社會服務等功能上較為契合。如，洛陽2019政府工作報告中提到“產業(yè)轉型升級、打造“一基地兩園區(qū)”國家級高端石化產業(yè)集群、大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代”等內容，而科技創(chuàng)新、推進鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務設施建設等缺乏盈利空間，社會資本等均處于觀望態(tài)度，為此組建兩類公司，實現(xiàn)功能擴圍勢在必行。洛陽城鄉(xiāng)建設集團該組后的發(fā)展的定位也充分體現(xiàn)了這點：洛陽城鄉(xiāng)建設和伊濱新城發(fā)展投融資運營綜合主體。以服務洛陽城鄉(xiāng)融合發(fā)展、伊濱新城建設和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施為目標，開展城鄉(xiāng)投資建設、產業(yè)轉型發(fā)展、金融和類金融投資、國有資產經營管理等業(yè)務的綜合性國有投融資運營公司。因此，城投公司擁有組建“兩類公司”的天然基因。
表1 洛陽城鄉(xiāng)建設新增職能與洛陽城市發(fā)展規(guī)劃對比
（二）城投公司與兩類公司業(yè)務均具有綜合性、多樣性的特點，且城投原有部分業(yè)務與兩類公司業(yè)務有一定重合性，城投改組后業(yè)務開展相對順暢。
國有資本投資公司業(yè)務相對多元，可在主業(yè)范圍之外風險可控原則下適當開展其他業(yè)務；國有資本運營公司沒有主業(yè)限制，投資方向更為、行業(yè)領域更為靈活和廣泛。而城投公司，自組建以來，職能即相對多樣，且部分城投公司在長期發(fā)展中業(yè)務不斷調整，運作中已經在實質上開展了兩類公司的部分業(yè)務，已擁有豐富的投融資及產業(yè)運營經驗。如，濮陽投資集團原業(yè)務，不僅有“城市道路、供水、供熱、供氣、交通、 能源、水利、通訊等基礎設施和城市建設項目投資建設”，還涉及“高新技術、先進制造業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)等優(yōu)勢產業(yè)和重大經營項目控股、參股”。而“兩類公司”的組建恰恰要選擇產業(yè)投資運營經驗豐富、市場化程度較高的國有企業(yè)進行改組或者設立一個全新的企業(yè)作為國有資本、運營公司，但是考慮到新設公司存在沒有存續(xù)歷史，銀行無法授信，即使有再多的資產，至少要有三年，銀行才能授信，申請貸款困難等問題，實操中還是以改組為主。因此，城投公司組建“兩類公司”在業(yè)務開展上相對其他專業(yè)類公司更具優(yōu)勢。
（三）城投公司得到地方政府的大力支持，有利于降低政策層面的阻礙。
當前經濟進入新常態(tài)，穩(wěn)中求進是當前經濟發(fā)展的主基調，投資拉動依然成為經濟增長的重要方式。地方政府為了促進地方經濟發(fā)展，需要有一個載體實現(xiàn)其意愿，而城投公司多年來履職地方政府意愿、發(fā)揮社會效益，得到了地方政府的廣泛認可。在當下轉型發(fā)展的關口，地方政府也有意在資源、資產、項目、政策等方面給予城投公司更多的支持，不僅能夠保障城投公司穩(wěn)步轉型，對促進地方經濟的發(fā)展也起到重要作用。
三、結語
城投公司改組改造國有資本投資運營公司，對城投公司實現(xiàn)“政企分明”、從“政策化運營”轉向“市場化運營”、做好城市建設發(fā)展的中堅力量而不失市場競爭力等均有積極的助推作用。從河南省轉型措施來看，城投平臺改組組建“國有資本投資運營公司”，政策措施與城市、平臺發(fā)展現(xiàn)狀密切相關，不僅是實現(xiàn)政府管理國企方式向“管資本”的轉變，其更加著重于根據各市發(fā)展，對平臺實施差異化定位，調整具體功能以提升、優(yōu)化其支撐城市發(fā)展、經濟轉型的職能。河南省雖然為平臺轉型提供了各項保障和路徑，但是轉型成功與否需要多主體和多要素的配合，結合平臺公司的特殊屬性，其轉型發(fā)展必須提高企業(yè)的政策靈敏度，機動靈活根據政策調整企業(yè)戰(zhàn)略。同時積極爭取政府對平臺公司轉型的支持，有力推進市場化轉型。在市場化轉型進程中，根據市場發(fā)展導向逐步建立起產權清晰、權責明晰、高效運作的現(xiàn)代化企業(yè)制度，依托優(yōu)勢產業(yè)，把握城市發(fā)展需求建立起城市服務多元化產業(yè)體系。
未來，城投公司轉型兩類公司后，首先要主動參與以產權為紐帶的資本管理，并取得業(yè)績和經驗，其次要進一步完善授權經營體制和管控體系、積極鼓勵金融創(chuàng)新，積極采用各種金融工具，充分服務于所投資企業(yè)做強做優(yōu)，服務于所投資企業(yè)轉型升級、加強合規(guī)機制和內控機制建設、加快市場化人力資源和薪酬制度建設，兩類公司對人員專業(yè)知識和素養(yǎng)要求跟高，盡快建立健全吸引人才，留住人才的體制機制，完善市場化選人用人機制及薪酬激勵機制。
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