當前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動態(tài) 來源：南京卓遠 作者：金佳龍 袁從龍
11月21日，國務院國資委黨委書記、主任郝鵬主持召開國有企業(yè)改革專家座談會，就當前國企改革面臨的重點難點問題和下一步深化國資國企改革的重點措施聽取意見建議。郝鵬強調(diào)，未來三年是國有企業(yè)改革的關鍵歷史階段，國資委將深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，抓緊制訂國企改革三年行動方案，明確深化改革的目標、時間表、路線圖。
近期重慶市政府出臺的《關于深化區(qū)縣國企國資改革的指導意見》（渝府辦發(fā)【2019】112號，以下簡稱《意見》）與國資委意圖不謀而合，《意見》要求各區(qū)縣繼續(xù)推進國有資本優(yōu)化配置，深化國有企業(yè)改革，提高國有資本監(jiān)管效能，以切實增強企業(yè)發(fā)展活力與競爭力?！兑庖姟肥抢^《重慶市國有資本投資、運營公司改革試點實施方案的通知》之后，重慶市政府近期國資國企改革又一舉措，標志著重慶市區(qū)縣級國資國企改革的進一步深化，區(qū)縣級國資國企改革逐漸進入實質(zhì)性階段。
一、本輪區(qū)縣國資改革政策出臺的背景
重慶市為深化國資國企改革，先后出臺了《重慶市深化國有企業(yè)改革實施方案》、《關于市屬國有重點企業(yè)功能界定與分類的通知》、《貫徹黨的十九大精神深化全市國企國資改革方案（2018-2020年）》《重慶市國有資本投資、運營公司改革試點實施方案》等一系列文件，形成了市屬國有企業(yè)改革政策體系的主體框架，指導國資國企改革工作并取得較好成效。但是，重慶市區(qū)縣級國資國企改革工作大幅落后于市屬國有企業(yè)，目前區(qū)縣仍處在國資國企改革比較初級的階段，主要表現(xiàn)為幾方面：
（一）國資布局層面，區(qū)縣國資布局分化
重慶市區(qū)縣國資體量巨大，根據(jù)WIND數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末，重慶市各區(qū)縣下屬國有企業(yè)資產(chǎn)總量達1.79萬億元[1]，規(guī)模大于市級國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模，細化來看，各區(qū)縣分化明顯，區(qū)縣國企資產(chǎn)規(guī)模與GDP相關度不高，各地國資布局差異化較大。例如：
1.各區(qū)縣中2018年GDP前三位的渝北區(qū)（主城區(qū)）、九龍坡區(qū)（主城區(qū)）和渝中區(qū)GDP均破千億，但已發(fā)債的國有企業(yè)總資產(chǎn)規(guī)模占GDP比例均為超過50%；
2.GDP第四位的涪陵區(qū)已發(fā)債國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模達1546.77億元，是GDP總量的1.44倍；
3.涪陵區(qū)、合川區(qū)、沙坪壩區(qū)（主城區(qū)）、江津區(qū)、長壽區(qū)五地發(fā)債存續(xù)期國有企業(yè)規(guī)模均破千億；
4.南川區(qū)、合川區(qū)兩地國資規(guī)模超過了當年GDP的2倍。
雖各區(qū)縣國資體量與GDP無直接對應聯(lián)系，且已發(fā)債企業(yè)資產(chǎn)不能全面反映各區(qū)縣國資總量，但從融資端考慮，當前情況能反映出一些區(qū)縣國資仍有進一步整合優(yōu)化的空間。
注：江北區(qū)、彭水縣、巫山縣、巫溪縣、城口縣暫未有處于債券存續(xù)期的國有企業(yè)，未納入本次分析范圍。
（二）業(yè)務層面，區(qū)縣企業(yè)普遍經(jīng)營能力不足，業(yè)務單一
從經(jīng)營數(shù)據(jù)來看，重慶市各區(qū)縣處于發(fā)債存續(xù)期的國有企業(yè)共74家，2018年度平均資產(chǎn)規(guī)模為242.52，平均營業(yè)收入為12.11億元，與市屬國企或市屬開發(fā)區(qū)國企存在均存在較大差距。市屬國企平均資產(chǎn)規(guī)模破千億，單體平均營業(yè)收入達135.69億元；市屬開發(fā)區(qū)平均資產(chǎn)規(guī)模超500億，單體平均營業(yè)收入達33.45億元。
注：市級開發(fā)區(qū)包括：兩江新區(qū)、重慶高新區(qū)、重慶經(jīng)開區(qū)、雙橋經(jīng)開區(qū)、萬盛經(jīng)開區(qū)。
從業(yè)務范圍來看，各區(qū)縣國有企業(yè)經(jīng)營范圍普遍分布與城市建設投融資、土地整理開發(fā)相關領域，或依靠區(qū)域旅游和礦產(chǎn)資源開展部分經(jīng)營性業(yè)務。整體而言企業(yè)對區(qū)域政府和財政依賴度較高，經(jīng)營性、市場化業(yè)務能力較少。74家樣本國有企業(yè)主體信用評級以AA為主（55家），AA+評級的僅有11家，其中沙坪壩區(qū)有兩家AA+國有企業(yè)。
表 各區(qū)縣AA+企業(yè)基本情況（單位：億元）
（三）政企關系層面，相關機制還需進一步優(yōu)化
同全國大部分區(qū)縣及國有企業(yè)一樣，重慶市各區(qū)縣國有企業(yè)在目前的政策環(huán)境和自身發(fā)展瓶頸下面臨著較大的轉(zhuǎn)型壓力，當前政府（國資委）與國有企業(yè)的管理界面較模糊，亟待在本輪深化改革中進一步明確相關機制，例如本次《意見》中提到的六大方面，對區(qū)縣國資國企改革指明了方向，需要各區(qū)縣結(jié)合各自實際情況因地制宜的制定具體改革措施，以提高國有資產(chǎn)監(jiān)管較能，增強企業(yè)發(fā)展活力。
二、本次《意見》重點內(nèi)容解讀
改革指導意見主要內(nèi)容包括6部分，涉及國資布局、投融資平臺公司改革、混改、企業(yè)制度建設、國資監(jiān)管以及黨的領導等內(nèi)容。指導意見主要內(nèi)容如下：
1、優(yōu)化國資布局，提高運營效率。意見提出推動國有資本布局“三個聚焦”——向公共服務領域聚焦、向重點基礎設施領域聚焦、向區(qū)縣規(guī)劃發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域聚焦，意見明確促使國有企業(yè)從不具備競爭優(yōu)勢的一般競爭性領域退出。鼓勵國有企業(yè)通過專業(yè)化重組來整合資源，處僵治困，清理處置低效無效資產(chǎn)，提高效率；圍繞區(qū)縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點方向，以大數(shù)據(jù)、智能化、綠色化為引領，著力培育新的經(jīng)濟增長點。
2、厘清政企權責，深化投融資平臺改革。分類處置區(qū)縣投融資平臺債務，公益性項目建設形成的債務要區(qū)分企業(yè)與政府的權利與義務，建立合理的投資回報機制、財政補償機制；經(jīng)營性債務要按照市場化方式依法籌集資金償還。規(guī)范平臺融資，政府及部門不得為投融資平臺融資提供任何形式的擔保和承諾；投融資平臺公司不得違規(guī)包裝項目進行融資，不得利用公益性資產(chǎn)和儲備土地融資，不得將預期土地收入作為償債資金來源。各區(qū)縣要規(guī)范注資行為，嚴禁將公益性資產(chǎn)注入企業(yè)，有序推進公益性資產(chǎn)通過直接劃轉(zhuǎn)、債務置換、資產(chǎn)置換等方式進行清理剝離。推動區(qū)縣投融資平臺公司重組整合，每個區(qū)縣承擔公益行項目建設的單位最多不超過3家，促進實體類平臺公司轉(zhuǎn)型基礎設施、公用事業(yè)、城市運營等領域的市場化運作的國有企業(yè)，清理空殼類平臺。
3、分類推進市場化改革，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。完全市場化競爭類國有企業(yè)要全面推進混合所有制改革，鼓勵國有資本、集體資本、非公有資本等以股權轉(zhuǎn)讓、增資擴股、合資合作、技術引進、改制上市等方式參與混合所有制改革。區(qū)縣政府原則上不再獨資新辦完全市場化競爭類國有企業(yè)。分類推進企業(yè)市場化改革，國有工商類企業(yè)要按照市場化原則開展商業(yè)化運作，優(yōu)勝劣汰、有序進退；國有村鎮(zhèn)銀行、小貸擔保等金融類金融企業(yè)要嚴控風險，擇機逐步退出；投融資平臺公司要加快市場化轉(zhuǎn)型，防范債務風險，提高公共產(chǎn)品和公共服務的供給能力和效率。
4、建立現(xiàn)代國有企業(yè)制度，打造獨立市場主體。深入推進政企分開、政資分開、所有權與經(jīng)營權分離，依法落實企業(yè)法人財產(chǎn)權和經(jīng)營自主權，推動國有企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體。規(guī)范企業(yè)法人治理結(jié)構，發(fā)揮黨組織的領導作用，做實和規(guī)范董事會建設，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權。深化企業(yè)三項制度改革，推進市場化選人用人機制改革。建立國有企業(yè)領導人員分類分層管理制度，根據(jù)不同企業(yè)類別和層級，實行選任制、委任制、聘任制等不同的選人用人方式，明確責任、權利、義務，嚴格任期管理和目標考核。
5、建立權責清單，加強國資監(jiān)管。以管資本為主推進國有資本監(jiān)管機構職能轉(zhuǎn)變，建立監(jiān)管權力清單和責任清單，科學界定國有資本出資人監(jiān)管權責邊界。規(guī)范國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理，防止國有資本流失。加強國有企業(yè)業(yè)務監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督，建立重大事項信息公開和對外披露制度，運用大數(shù)據(jù)智能化監(jiān)管，加大對違規(guī)投資經(jīng)營的追責問責力度。清理、移交區(qū)縣黨政機關和事業(yè)單位所屬企業(yè)，其經(jīng)營性資產(chǎn)納入?yún)^(qū)縣國有資產(chǎn)監(jiān)管機構集中統(tǒng)一監(jiān)管；推進企業(yè)與主管部門脫鉤，并且區(qū)縣黨政機關和事業(yè)單位原則上不再新設國有企業(yè)。
6、黨的領導。加強黨對國企的全面領導，強化組織領導，營造深化區(qū)縣國企國資改革的良好氛圍。
三、區(qū)縣國資國企改革應重點關注的問題
（一）政企關系
國有企業(yè)與政府關系一直都是國資國企改革中比較重要的問題。根據(jù)南京卓遠在全國國資國企調(diào)研以及實施相關項目的經(jīng)驗，縣級國有企業(yè)政企關系未厘清主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是國有企業(yè)與政府間缺乏市場化契約關系，項目投融資建設存在行政指令性任務。
二是公益性項目建設投資回報機制不健全。從公益性項目投融資建設，到建成后的移交、運營、維護，地方國有企業(yè)與財政的投入補償機制或者付費機制不清晰，政府與企業(yè)存在權責利不清的現(xiàn)象。
三是企業(yè)對外投資自主性差，受主管部門或領導干預較大。
（二）國資布局
國務院國資委提出國有資本向關系國家安全、國計民生、前瞻性戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)集中，而一般性的競爭行業(yè)則要加大退出力度?？梢钥闯?，國有企業(yè)要在保障國家安全、保障人民生活、產(chǎn)業(yè)引導等方面發(fā)揮作用。本次重慶改革指導意見提出 “三個聚焦”——推動國有資本布局向公共服務領域聚焦、向重點基礎設施領域聚焦、向區(qū)縣規(guī)劃發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域聚焦，并且要求國有企業(yè)從不具備競爭優(yōu)勢的一般競爭性領域退出，這都與中央政策要求一致。
（三）國資監(jiān)管
國資監(jiān)管是國有資本授權經(jīng)營體制改革乃至國資國企改革的重要方面。傳統(tǒng)的“管人、管事、管資產(chǎn)”的國資監(jiān)管模式對企業(yè)經(jīng)營自主權構成較大限制，很難適應市場化競爭的要求。建立和完善以管資本為主的國資監(jiān)管體系，授予企業(yè)更多的經(jīng)營自主權，對于提高國有企業(yè)運營效率，增強國有企業(yè)活力、競爭力具有重要意義。
（四）投融資體制
2014年國發(fā)43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》拉開了新一輪地方投融資體制改革的序幕，隨后各部門陸續(xù)出臺多個政策文件共同建立起我國的地方投融資體系，總結(jié)起來可以概括為修明渠、堵暗道、封偏門。“后43號文”時期，財預[2017]50號、財預[2017]87號、財金[2018]23號、國辦發(fā)[2018]101號、《政府投資條例》等政策密集出臺，強調(diào)“疏堵結(jié)合”，應對地方政府債務風險，政府投融資體面臨“再平衡”格局，地方國有企業(yè)尤其是區(qū)縣級國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)并存，亟需創(chuàng)新投融資模式，構筑自身核心能力。
（五）國有資產(chǎn)保值增值
促進國有資產(chǎn)保值增值是國資國企改革的重要原則。在與國有企業(yè)交流中發(fā)現(xiàn)，為防止因國有資產(chǎn)流失而擔責，國有企業(yè)投資積極性較低，這對于手握大量資源的國企來說實際是一種資源的浪費。企業(yè)經(jīng)營中總會有各種不確定性，對外投資更是風險較大的商業(yè)行為，給予企業(yè)一定限度的盡職免責、獎勵先進，或許更有利于激發(fā)企業(yè)的活力。
四、區(qū)縣國資國企轉(zhuǎn)型升級與高質(zhì)量發(fā)展
思路
（一）國有資產(chǎn)整合與盤活
國有企業(yè)承擔了地方城市建設與運營、服務地方經(jīng)濟發(fā)展重大責任，地方政府應給予適當支持?；A設施建設、項目建設需要投入大量的資金，企業(yè)時常需要通過融資解決資金問題，銀行貸款、發(fā)行債券等對公司經(jīng)營性資產(chǎn)總量、經(jīng)營性收入、信用評級等都具有一定要求，進行國有資產(chǎn)重組整合是提升企業(yè)市場化融資能力的最有效的手段。
推動地方“四資”梳理，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入企業(yè)之中，促進企業(yè)整合重組，有利于企業(yè)降低資產(chǎn)負債水平，順利開展項目融資建設，緩解地方財政短期壓力；而且經(jīng)營性資產(chǎn)劃入國有企業(yè)，有利于企業(yè)積極開展經(jīng)營性業(yè)務，實現(xiàn)企業(yè)自身造血功能。
（二）企業(yè)定位與業(yè)務布局
企業(yè)定位是指引企業(yè)未來發(fā)展的方向。明確企業(yè)定位，結(jié)合公司優(yōu)勢資源能力及行業(yè)發(fā)展前景，確定未來重點發(fā)展業(yè)務板塊。通常情況下以城投公司為代表的區(qū)縣級國有企業(yè)可發(fā)展的業(yè)務板塊有：基礎設施板塊，經(jīng)營性地產(chǎn)板塊，金融板塊，公用事業(yè)板塊，資產(chǎn)運營板塊，資本投資運營板塊和文化產(chǎn)業(yè)等板塊，各城投公司可根據(jù)自身資源稟賦、發(fā)展情況選擇優(yōu)勢業(yè)務板塊布局。
（三）完善現(xiàn)代企業(yè)制度，提高企業(yè)運營效率
建立黨委領導下的以董事會為核心的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構，合理界定公司“黨委會、董事會、監(jiān)事會及經(jīng)理層”的權力與義務，確保企業(yè)治理合理高效運轉(zhuǎn)。做實和規(guī)范董事會建設，保證董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等職權；保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權，充分發(fā)揮生產(chǎn)經(jīng)營管理作用；監(jiān)事會要發(fā)揮好監(jiān)督作用；各部門各司其職，互相配合，提高企業(yè)管理效率。按照與市場化原則相適應的目標完善企業(yè)制度建設，提高企業(yè)運營效率。
（四）以管資本為主轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管職能
以管資本為主實現(xiàn)國資監(jiān)管機構職能轉(zhuǎn)變，簡政放權，給予國有企業(yè)更多經(jīng)營自主權。科學設置國有企業(yè)經(jīng)營考核指標，實行與績效考核相掛鉤的具有市場競爭力的薪酬制度，有利于國有企業(yè)吸引人才，激發(fā)企業(yè)活力、創(chuàng)造力，提高市場競爭力，以更好的實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
（五）明確政企關系，實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型
國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型首先要厘清企業(yè)與政府關系，企業(yè)承擔政府項目要建立起相應的契約關系和明確的投資回報機制；政府部門要指導、支持國有企業(yè)開展與主業(yè)相關的經(jīng)營性業(yè)務，合法合規(guī)經(jīng)營。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，盡量按照市場化原則運營、管理國有企業(yè)，簡政放權，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的國有企業(yè)經(jīng)營管理制度，進一步解放國有企業(yè)，充分發(fā)揮國有企業(yè)的創(chuàng)造力，才能進一步提升地方國有企業(yè)的活力、控制力和影響力。
[1] 本文關于重慶市范圍內(nèi)相關國有企業(yè)數(shù)據(jù)口徑僅包括當前處在債券存續(xù)期間的國有企業(yè)。