當(dāng)前位置 ： 首頁(yè) 》新聞咨詢訊 》行業(yè)資訊 作者： 陳益刊
今年經(jīng)濟(jì)穩(wěn)字當(dāng)頭，風(fēng)險(xiǎn)防范尤其是地方政府債務(wù)（下稱“地方債”）風(fēng)險(xiǎn)依然是工作的一大重點(diǎn)。
近日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議批準(zhǔn)《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（下稱《預(yù)算報(bào)告》）。為了有效防范化解風(fēng)險(xiǎn)，今年地方舉債額度再度下降，專項(xiàng)債監(jiān)管繼續(xù)完善以提高資金使用效率，而遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)“紅線”不變，存量隱性債務(wù)更注重“有序化解”，防范“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”。
多位接受第一財(cái)經(jīng)采訪的專家認(rèn)為，今年地方債監(jiān)管延續(xù)了從嚴(yán)的勢(shì)頭，尤其是隱性債務(wù)嚴(yán)監(jiān)管趨于常態(tài)化，不因穩(wěn)增長(zhǎng)而突破新增隱性債務(wù)“紅線”。由于存量隱性債務(wù)化解較為復(fù)雜，因此各地要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際來(lái)穩(wěn)步有序化解，不能操之過(guò)急，進(jìn)而帶來(lái)“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”，造成區(qū)域財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，不利于穩(wěn)定。
債務(wù)限額兩連降
防風(fēng)險(xiǎn)依然是今年政府工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，其中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在地方債風(fēng)險(xiǎn)，地方舉債規(guī)模跟地方債風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)。
為了對(duì)沖疫情造成的風(fēng)險(xiǎn)，地方加大舉債規(guī)模，擴(kuò)大有效投資。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2020年地方政府新增債務(wù)限額大幅提至47300億元，2021年降至44700億元，而今年預(yù)算報(bào)告顯示，這一金額進(jìn)一步降至43700億元。這是2020年之后，國(guó)務(wù)院連續(xù)第二年降低地方舉債“天花板”。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)溫來(lái)成教授告訴第一財(cái)經(jīng)，隨著疫情得以管控，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步復(fù)蘇，地方政府舉債規(guī)模適當(dāng)逐步回調(diào)屬于正?，F(xiàn)象，也有利于防范化解風(fēng)險(xiǎn)。
在今年43700億元地方政府新增發(fā)債額度中，地方一般債券額度為7200億元，比去年降低1000億元；專項(xiàng)債為36500億元，與去年持平。目前地方新增債券以專項(xiàng)債為主。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)鄭春榮教授對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示，今年新增專項(xiàng)債規(guī)模安排較為合理。一方面絕對(duì)規(guī)模仍然較大，可以有力支持重點(diǎn)領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)，擴(kuò)大有效投資；另一方面，相比前些年專項(xiàng)債規(guī)模保持較高增速，且明顯高于償債主要來(lái)源的同期地方政府性基金收入增速，近兩年保持合理增速很有必要。
“疫情和國(guó)際復(fù)雜形勢(shì)給全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)諸多不穩(wěn)定性因素，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入難免受到影響，控制債務(wù)規(guī)模也能夠?yàn)槲磥?lái)幾年留足調(diào)控空間。”鄭春榮說(shuō)。
他認(rèn)為，各地的政府性基金增長(zhǎng)速度存在較大差異，有些地區(qū)的專項(xiàng)債規(guī)模還有擴(kuò)大空間，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已基本到位，儲(chǔ)備的項(xiàng)目不多；有些地區(qū)的專項(xiàng)債規(guī)模則受制于政府性基金的增長(zhǎng)，從控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度，不能進(jìn)一步擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模。
預(yù)算報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，2022年全國(guó)地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入預(yù)計(jì)為94420億元，同比增長(zhǎng)0.4%。
財(cái)達(dá)證券總經(jīng)理助理胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng)，近兩年地方新增債務(wù)規(guī)模小幅回落，能體現(xiàn)政府債務(wù)管理更趨于規(guī)范，而且也反映了“穩(wěn)增長(zhǎng)”的政策導(dǎo)向。相比于一般債對(duì)應(yīng)的純公益性項(xiàng)目，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有間接拉動(dòng)作用，專項(xiàng)債所涉及項(xiàng)目，如園區(qū)建設(shè)等，在創(chuàng)造一定收益的同時(shí)，可與社會(huì)資本聯(lián)動(dòng)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)作用更為直接，能更好地發(fā)揮“穩(wěn)增長(zhǎng)”作用，因此今年專項(xiàng)債規(guī)模與去年持平。
目前中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體安全可控。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2020年末地方政府債務(wù)率是93.6%，位于國(guó)際上通行的標(biāo)準(zhǔn)（100%~120%）以內(nèi)。
專項(xiàng)債監(jiān)管更嚴(yán)
近些年，專項(xiàng)債規(guī)模快速攀升，一些問(wèn)題也引起官方警惕。
《預(yù)算報(bào)告》在總結(jié)去年預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政工作中存在的一些困難和問(wèn)題時(shí)稱，部分地方專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，債券資金閑置，投向領(lǐng)域不合規(guī)。
溫來(lái)成表示，目前專項(xiàng)債問(wèn)題主要體現(xiàn)在項(xiàng)目管理上，比如符合條件的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，一些項(xiàng)目因?yàn)榍捌诠ぷ鞑辉鷮?shí)等原因，導(dǎo)致債券資金到位后項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施，資金閑置。另外一些項(xiàng)目收益測(cè)算被夸大。這些都會(huì)對(duì)債券償本付息造成影響，因此專項(xiàng)債需要強(qiáng)化項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)。
另外，根據(jù)一些地方審計(jì)部門等披露的情況，一些專項(xiàng)債資金違規(guī)用于發(fā)工資、買理財(cái)，或者用于樓堂館所等禁止性領(lǐng)域。
事實(shí)上，近些年財(cái)政部等部門不斷強(qiáng)化監(jiān)管，提高專項(xiàng)債資金使用效率。比如去年財(cái)政部制定專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測(cè)工作方案、專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目清單、專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引等制度，促進(jìn)債券資金安全規(guī)范高效使用。
《預(yù)算報(bào)告》要求，今年堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”，做深做細(xì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，用好用足專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金政策，優(yōu)化專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域，嚴(yán)格資金使用監(jiān)管，不撒“胡椒面”，重點(diǎn)支持在建和能夠盡快開(kāi)工的項(xiàng)目，擴(kuò)大有效投資。
另外，《預(yù)算報(bào)告》還提出，今年地方政府專項(xiàng)債券適當(dāng)提高使用集中度，向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分地區(qū)傾斜，并加快債券發(fā)行使用，對(duì)違規(guī)使用專項(xiàng)債券的地區(qū)實(shí)施扣減新增限額、暫停發(fā)行使用、收回閑置資金等處罰。
“專項(xiàng)債涉及多個(gè)部門，建議地方各個(gè)部門加大協(xié)同，在項(xiàng)目審核時(shí)需要鼓勵(lì)各部門進(jìn)行項(xiàng)目推薦，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)進(jìn)行項(xiàng)目把關(guān)，同時(shí)提升協(xié)作效率，加快審批手續(xù)的辦理。另外，進(jìn)一步完善地方債評(píng)審專家?guī)旃芾怼?rdquo;胡恒松稱。
他認(rèn)為，近兩年，財(cái)政部更加關(guān)注專項(xiàng)債的合規(guī)性，管理更加規(guī)范。隨著專項(xiàng)債監(jiān)管更加完善，可以促進(jìn)專項(xiàng)債的資金投向更加精準(zhǔn)，轉(zhuǎn)化為有效投資需求。
隱性債務(wù)有序化解
目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更主要集中在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隱性債務(wù)是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外，直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。
在2018年以前，一些地方政府違法違規(guī)舉債，導(dǎo)致隱性債務(wù)增長(zhǎng)較快，規(guī)模較大。為積極穩(wěn)妥防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，近些年隱性債務(wù)監(jiān)管力度不斷加大和完善，財(cái)政部稱隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步緩釋，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。
不過(guò)《預(yù)算報(bào)告》在談及問(wèn)題時(shí)稱，新增隱性債務(wù)情況仍然存在，有的地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，部分地方償債壓力較大。
《預(yù)算報(bào)告》要求，今年堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，加強(qiáng)部門信息共享和協(xié)同監(jiān)管，強(qiáng)化預(yù)算約束和政府投資項(xiàng)目管理，始終保持監(jiān)管高壓態(tài)勢(shì)，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起。對(duì)違法違規(guī)舉債融資的嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)，以強(qiáng)有力問(wèn)責(zé)形成震懾。
財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆不久前也撰文稱，支持地方有序化解存量隱性債務(wù)，建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，依法實(shí)現(xiàn)債務(wù)人、債權(quán)人合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型等舉措。
胡恒松表示，各省隱性債務(wù)構(gòu)成不同，規(guī)模不一致，更重要的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，這就需要結(jié)合各地實(shí)際，尋找對(duì)應(yīng)方案穩(wěn)步化解債務(wù)。如操之過(guò)急，則地方政府、融資平臺(tái)等壓力加大，易引發(fā)區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)。
“隱性債務(wù)化解的關(guān)鍵依然在于城市政府投資融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，而城投轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于增強(qiáng)自身造血能力，不斷優(yōu)化自身債務(wù)結(jié)構(gòu)。這就需要城投充分把握‘十四五’發(fā)展機(jī)遇，在產(chǎn)業(yè)投資、資本運(yùn)營(yíng)等方面開(kāi)展嘗試。”胡恒松說(shuō)。
溫來(lái)成也認(rèn)為，相當(dāng)一部分城投公司依然靠借新債還舊債來(lái)過(guò)日子，因此在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解中，一定要穩(wěn)妥有序推進(jìn)，不能因?yàn)橥七M(jìn)過(guò)快引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)。
湖南省財(cái)政廳廳長(zhǎng)石建輝近日撰文在談及妥善防風(fēng)險(xiǎn)時(shí)表示，對(duì)全省到期債務(wù)實(shí)行因地制宜分類制定應(yīng)對(duì)措施，確保精準(zhǔn)拆彈。建立政銀企協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)合規(guī)緩釋平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)成本高變低、性質(zhì)剛變?nèi)帷?/p>
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